Politihuset i Oslo. Foto: Sivilombudsmannen

Besøk til Oslo sentralarrest

Sivilombudsmannens forebyggingsenhet gjennomfører 11.−12. mai 2021 et besøk til sentralarresten i Oslo politidistrikt. Formålet er å undersøke hvordan mindreåriges rettssikkerhet blir ivaretatt.

En av Sivilombudsmannens sentrale oppgaver er å forebygge umenneskelig og nedverdigende behandling på steder der noen kan være fratatt friheten. 11.−12. mai 2021 gjennomfører Sivilombudsmannen et besøk til arresten ved Politihuset i Oslo. Under besøket vil vi se spesielt på hvordan barn og unges rettssikkerhet ivaretas i møte med politiet.

Barn i arrest skal unngås, et viktig spørsmål blir derfor hvordan politiet sikrer at færrest mulig mindreårige blir plassert i arrest, og hvordan barnas rettigheter blir ivaretatt dersom det først skjer. Det gjelder egne regler for barn som blir satt i arrest.

Om besøket

Under besøket snakker vi med barn og unge som eventuelt er i arresten, ansatte og ledelsen. Besøket pågår over to dager.

Besøket blir gjennomført i henhold til gjeldende smittevernregler.

I etterkant av besøket blir det utarbeidet en rapport med funn og anbefalinger. Rapporten blir publisert på våre nettsider når den er klar.

Sivilombudsmannens forebyggingsenhet

Forebyggingsenheten foretar regelmessige besøk til steder der mennesker er fratatt friheten. Det er for eksempel fengsler, politiarrester, psykisk helseverninstitusjoner og barnevernsinstitusjoner. Siden 2014 har forebyggingsenheten gjennomført ca. 75 besøk til steder for frihetsberøvelse i Norge, inkludert flere politiarrester.

Stortinget behandler forslag til ny sivilombudslov

Tirsdag 11. mai 2021 behandler Stortinget forslag til ny sivilombudslov.

Lovforslaget bygger på rapporten fra det såkalte Harberg-utvalget, og innebærer at Sivilombudsmannen vil endre navn til Sivilombudet (Stortingets ombud for kontroll med forvaltningen) når loven trer i kraft.

Den nye loven vil ikke medføre vesentlige endringer når det gjelder ombudets mandat og arbeidsform. Ombudet skal fortsatt behandle klager på forvaltningen, ta opp saker av eget tiltak, og arbeide for å forebygge tortur og umenneskelig behandling i institusjoner ved å besøke steder hvor mennesker er fratatt friheten.

Følg saken på Stortingets nettsider

Oppfølging av forholdene ved Politiets utlendingsinternat på Trandum

Sivilombudsmannen er bekymret for at forholdene ved utlendingsinternatet på Trandum ikke er i samsvar med menneskerettslige krav, og ber om informasjon fra sentrale justis- og helsemyndigheter om oppfølging av forholdene for de internerte.

Les brevene fra Sivilombudsmannen her

Sivilombudsmannen besøkte Politiets utlendingsinternat på Trandum i 2015 og 2017. Til tross for at flere oppfølgingstiltak er iverksatt siden den gang, konstaterer ombudsmannen at det fremdeles er risiko for brudd på forbudet mot umenneskelig eller nedverdigende behandling ved utlendingsinternatet.

Driften av utlendingsinternatet har i en årrekke vært gjenstand for kritikk fra internasjonale menneskerettighetsorganer. Forholdene ved utlendingsinternatet har også vært kritisert av en rekke nasjonale instanser og organisasjoner fra sivilsamfunnet. Ombudsmannen har særlig merket seg at Tilsynsrådet for politiets utlendingsinternat i sin årsrapport for 2020 dokumenterer at driften av utlendingsinternatet fortsatt er problematisk i lys av menneskerettslige krav.

Sivilombudsmannen ber om informasjon fra Justis- og beredskapsdepartementet om tiltak for å endre regelverk og praksis i samsvar med menneskerettslige krav på en rekke områder.  En henvendelse er også sendt til Helse- og omsorgsdepartementet når det gjelder organiseringen av internatets helsetilbud.

Kronikk: Derfor besøker Sivilombudsmannen sykehjem

Høsten 2020 besøkte Sivilombudsmannen for første gang sykehjem som del av arbeidet med å forebygge krenkelser. I en kronikk i Kommunal Rapport skriver sivilombudsmann Hanne Harlem om hvorfor Sivilombudsmannen besøker sykehjem, og om hva som blir undersøkt.

Av Hanne Harlem, sivilombudsmann

Å forebygge umenneskelig og nedverdigende behandling der noen kan være fratatt friheten, er en av Sivilombudsmannens sentrale oppgaver.

Tidligere har vi besøkt politiarrester, fengsler, utlendingsinternat, barnevernsinstitusjoner og sykehusavdelinger for tvungent psykisk helsevern. Denne våren kommer de første rapportene fra Sivilombudsmannens besøk til sykehjem.

Det er velkjent at pasienter på sykehjem kan være underlagt omfattende begrensninger.
Alle offentlige myndigheter, også kommunene, er bundet av menneskerettighetene. Beboere på sykehjem har rett til å bli behandlet med respekt for sin verdighet og til å få sine grunnleggende behov ivaretatt.

For beboere med langtidsplass vil sykehjemmet i praksis være deres hjem i den siste fasen av livet.

Sivilombudsmannen har som en av sine sentrale oppgaver å forebygge umenneskelig og nedverdigende behandling på steder der noen kan være fratatt friheten.

På sykehjem kan det fattes lovlig vedtak om innleggelse eller om tilbakeholdelse mot pasientens vilje. Det er velkjent at pasienter på sykehjem også kan være underlagt omfattende begrensninger, for eksempel låste dører, uten at det er fattet lovlig vedtak. Slike forhold kan bety at de i praksis er fratatt friheten.

Mange beboere på sykehjem har i tillegg et stort pleie- og omsorgsbehov som gjør at de kan være helt avhengige av personale for å få oppfylt sine grunnleggende rettigheter.

Høsten 2020 besøkte Sivilombudsmannen for første gang sykehjem som del av arbeidet med å forebygge krenkelser. Under besøkene undersøkte vi hvordan lokalene så ut, gjennomførte intervjuer og gikk gjennom dokumentasjon. Samtaler med beboere, pårørende, ledelse og ansatte ble gjennomført i tråd med gjeldende smittevernråd.

Rapportene fra to sykehjem i henholdsvis Nordre Follo og Horten kommune blir offentliggjort i begynnelsen av mai. De to sykehjemmene er de første i en rekke av sykehjem som vil bli undersøkt av ombudsmannen.

Under besøkene så langt har vi sett på:

Bruk av tvungen helsehjelp

Vi har sett på om og hvordan sykehjemmene bruker tvang, om tvang blir dokumentert og om den er lovlig.

Vilkårene for å bruke tvang må være kjent hos både ansatte og ledelse. Det skal ikke være noen tvil om hvem som har ansvaret, hvordan et tvangsvedtak skal utformes og hvem som skal godkjenne det.

Kommunen skal etter loven ha en overordnet faglig ansvarlig som skal bli informert om alle vedtak. Slik kan man få oversikt over tvangsbruk på sykehjem i kommunen.

Oppfølging og ivaretakelser av grunnleggende behov

De fleste sykehjemsbeboere har et stort behov for hjelp og pleie for å få sine grunnleggende behov ivaretatt. De vil også trenge hjelp til å opprettholde fysisk funksjon og bevegelse. Det kan være avgjørende for å fremme livsutfoldelse, redusere smerter og hindre fallskader.

Tilpassede aktiviteter, om beboerne kan komme ut i frisk luft, om de får være med på å bestemme hva som er viktig for dem, og om de sikres forsvarlig oppfølging ved sykdom er blant de forholdene vi undersøker. Det samme er medisinering og ernæring.

Beskyttelse mot vold og overgrep

Vi har også undersøkt om sykehjemmene har rutiner for å beskytte beboerne mot vold, aggresjon og overgrep fra andre beboere, men også i noen tilfeller ansatte.

Ny forskning viser at slike hendelser forekommer i sykehjem, og at de kan ha alvorlige konsekvenser for sårbare beboere. Mange sykehjem har behov for mer kunnskap på dette området og kommunene må ha tiltak for å forebygge og håndtere vold og overgrep.

Arbeidsvilkår for ansatte

For å kunne gi pasientene forsvarlig pleie over tid, må ansatte føle seg trygge på jobb og få nødvendig oppfølging og støtte når de står i vanskelige situasjoner. Det er også avgjørende at de får nødvendig kunnskap til å ivareta sin egen og beboernes helse og sikkerhet.

Kommunen må sikre at de ansatte er i stand til å ivareta beboernes rettigheter og omsorg. Det inkluderer en tilstrekkelig bemanning. Hver dag gjør de ansatte ved norske sykehjem en uvurderlig jobb, og i pandemien også med økt risiko for egen helse.

Rapportene fra Sivilombudsmannen inneholder funn og anbefalinger som gjelder for flere sykehjem og kommuner enn de som er besøkt. Vi håper at våre rapporter vil bli lest med interesse og at resultatene vil brukes til beste for beboere, pårørende og ansatte ved sykehjem.

 

Kronikken sto på trykk i Kommunal Rapport 6. mai 2021

 

Innsyn i vedlegg til en Memorandum of Understanding

Saken gjelder unntak fra innsyn av hensyn til Norges utenrikspolitiske interesser. Utenriksdepartementet avslo innsyn i et vedlegg til en «Memorandum of understanding» i medhold av offentleglova § 20 første ledd bokstav b. Vedlegget inneholder nærmere informasjon om medlemslandenes finansielle overføringer til et internasjonalt samarbeid mellom seks land. Departementet begrunnet avslaget med at unntak fra offentlighet var påkrevd av hensyn til Norges utenrikspolitiske interesser, da opplysningene var mottatt under forutsetning av hemmelighold, og det fulgte av fast praksis i dette konkrete samarbeidet at opplysningene som fremkom av vedlegget ikke skulle offentliggjøres. Opprinnelig ble hele vedlegget unntatt fra offentlighet. I forbindelse med ombudsmannens undersøkelse av saken kom departementet likevel til at det kunne gis innsyn i opplysningene som gjaldt Norges finansielle overføringer til samarbeidet.

Ombudsmannen har ikke innvendinger mot departementets standpunkt om at unntak fra offentlighet er påkrevd av hensyn til Norges utenrikspolitiske interesser, da offentliggjøring kan undergrave Norges troverdighet som en fortrolig partner og bidra til at vi får mindre relevant informasjon i fremtiden fra våre samarbeidspartnere. I forbindelse med den konkrete undersøkelsen departementet foretok overfor de øvrige medlemslandene om innsyn i vedlegget, mener ombudsmannen likevel at departementet kunne ha formulert seg klarere og mer åpent. På bakgrunn av departementets redegjørelse har ombudsmannen ikke tilstrekkelig informasjon til å konkludere med om vilkåret om at kravet til hemmelighold følger av fast praksis, er oppfylt. Ettersom ombudsmannen ikke har innvendinger mot departementets konklusjon om at det alternative vilkåret om at det foreligger en forutsetning om hemmelighold, er oppfylt, finner ombudsmannen likevel å kunne la denne siden av saken bero.

I lys av departementets innvilgelse av innsyn i opplysningene i vedlegget som gjelder Norges finansielle overføringer, vil ombudsmannen understreke at samtlige opplysninger i et dokument må vurderes opp mot vilkårene i offentleglova § 20, herunder hvorvidt det faktisk foreligger en reell fare for at offentliggjøring av hver enkelt opplysning kan skade norske utenrikspolitiske interesser.

Sakens bakgrunn

A klaget 4. desember 2020 til ombudsmannen over Utenriksdepartementets avslag 1. oktober 2020 på innsyn i et vedlegg til «Memorandum of Understanding on the termination of the Temporary International Presence in Hebron signed 8 November 2019», heretter forkortet til MoU. Dette vedlegget inneholder informasjon om medlemsstatenes finansielle overføringer til dette samarbeidet, som har forkortelsen TIPH. Utenriksdepartementet ga en nærmere begrunnelse for avslaget 14. oktober 2020.

Avslaget var begrunnet med offentleglova § 20 første ledd bokstav b. Bestemmelsen gir adgang til å unnta opplysninger fra offentlighet når det er påkrevd av hensyn til Norges utenrikspolitiske interesser, dersom opplysningene er mottatt under forutsetning av eller det følger av fast praksis at de ikke skal offentliggjøres. Departementet viste videre til at opplysningene som er omfattet av offentleglova § 20 bokstav b utgjør den vesentligste delen av dokumentet, slik at hele dokumentet kunne unntas i medhold av offentleglova § 12 bokstav c.

A gjorde i klagen til ombudsmannen gjeldende at Utenriksdepartementet ikke hadde adgang til å unnta dokumentet fra offentlighet og at departementet heller ikke hadde begrunnet avslaget tilstrekkelig.

Våre undersøkelser

I undersøkelsesbrevet herfra ba vi departementet redegjøre nærmere for hvorfor det var påkrevd å unnta opplysningene som fremkommer av dokumentet fra offentlighet, og på hvilken måte norske utenrikspolitiske interesser vil bli skadelidende dersom opplysningene blir gjort kjent. Departementet ble videre bedt om å presisere hvilket av alternativene under offentleglova § 20 første ledd bokstav b som var aktuelt i dette tilfellet. Dersom det første alternativet under bokstav b var aktuelt, ba vi om en redegjørelse for på hvilken måte forutsetningen om at opplysningene skal unntas offentlighet hadde kommet frem. Dersom det andre alternativet i offentleglova § 20 bokstav b var aktuelt, ba vi om en nærmere redegjørelse for den faste praksisen for at opplysninger som følger av dokumentet, skulle unntas offentlighet. Vi spurte om dette var en fast praksis som gjaldt dette konkrete samarbeidet og de aktuelle landene som er omtalt i dokumentet, eller en mer generell praksis? Endelig ba vi departementet om en vurdering av om samtlige opplysninger i dokumentet kunne unntas med hjemmel i offentleglova § 20 bokstav b, jf. offentleglova § 12 bokstav c. Vi ba særlig om en vurdering med hensyn til opplysninger i vedlegget som gjaldt Norge.

Departementet svarte at det i alle årene TIPH-samarbeidet har eksistert, har vært praksis at informasjonen som fremgår av vedlegget om medlemslandenes finansielle overføringer, ikke skulle offentliggjøres. Dette illustreres også av reguleringen av innsyn i TIPHs arkiver i «Memorandum of Understanding on the termination of the Temporary International Presence in Hebron signed 8 November 2019» artikkel 5 bokstav c lite romertall ii, jf. bokstav d. Departementet viste til at spørsmålet om offentliggjøring av opplysningene i vedlegget ble forelagt for de andre bidragslandene som følge av innsynsbegjæringen. Samtlige land ga uttrykk for at selve MoU-en kunne utleveres, men at det ikke skulle gis innsyn i vedlegget. Departementet opplyste at dersom Norge, på tross av den etablerte praksisen og tilbakemeldingen fra de øvrige landene, likevel hadde gitt innsyn i opplysningene, ville det kunnet svekke Norges utenrikspolitiske interesser ved å undergrave vår troverdighet som en fortrolig partner. Departementet viste til at det er en klar utenrikspolitisk interesse for Norge at våre samarbeidsland har tillitt til oss og opplever at vi etterlever våre forpliktelser og lovnader. En offentliggjøring av opplysningene i vedlegget kan bidra til at Norge får mindre relevant informasjon i fremtiden.

Videre mente departementet at begge alternativene i offentleglova § 20 første ledd bokstav b kom til anvendelse i denne saken. Forutsetningen om at opplysningene skulle unntas fra offentlighet fulgte av etablert praksis mellom TIPH-landene, og fremkom gjennom den tette dialogen i samarbeidet. Forutsetningen ble også uttrykkelig bekreftet av bidragslandene da de ble forelagt spørsmålet om innsyn i vedlegget. Departementet opplyste at den faste praksisen om hemmelighold gjaldt dette konkrete samarbeidet mellom de seks bidragslandene til TIPH.

Etter en fornyet vurdering kom Utenriksdepartementet til at det likevel kunne gis innsyn i opplysningene som gjaldt Norges økonomiske bidrag til samarbeidet. For øvrig opprettholdt departementet avslaget på innsyn.

Klager fastholdt i sine merknader til departementets redegjørelse at departementet ikke hadde hjemmel til å unnta de øvrige opplysningene i vedlegget fra offentlighet, Departementet har kommentert merknadene.

Ombudsmannens syn på saken

1. Unntak fra offentlighet av hensyn til Norges utenrikspolitiske interesser – rettslige utgangspunkter

Hovedregelen etter offentleglova § 3 er at forvaltningens saksdokumenter er offentlige, med mindre det finnes hjemmel for noe annet.

Offentleglova § 20 gjelder unntak fra offentlighet av hensyn til Norges utenrikspolitiske interesser. Det følger av bestemmelsens første ledd bokstav b at det kan​ gjøres unntak fra innsyn for opplysninger når dette er påkrevd av hensyn til Norges utenrikspolitiske interesser, dersom opplysningene er mottatt under forutsetning av eller det følger av fast praksis at de ikke skal offentliggjøres. Unntaket gir kun anledning til å unnta opplysninger, og ikke nødvendigvis hele dokumentet som opplysningene fremgår av.

2. Unntaket må være påkrevd av hensyn til Norges utenrikspolitiske interesser

At unntak er påkrevd av hensyn til Norges utenrikspolitiske interesser, betyr at det må foreligge en reell fare for skade på slike interesser, og at skadepotensialet må være av et visst omfang, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) s. 141. Det fremgår av forarbeidene samme sted at det bare er skade på Norges utenrikspolitiske interesser som er vernet av bestemmelsen, og at det er utenrikspolitiske interesser i bred forstand som er vernet. I Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar til offentleglova, G-2009-419, kapittel 8.5.2, s. 128 er det vist til at skadevirkningene for eksempel kan være at Norges forhandlingsposisjon kan bli vanskeligere, eller at det i andre sammenhenger kan bli vanskeligere å få gjennomslag for Norges utenrikspolitiske standpunkt. Et annet eksempel på en skadevirkning det vises til i veilederen, er at Norge får mindre informasjonstilfang fra andre stater eller internasjonale organisasjoner som følge av at Norge offentliggjør fortrolig informasjon.

Utenriksdepartementet har vist til at offentliggjøring av opplysningene i vedlegget til MoU-en vil kunne undergrave Norges troverdighet som en fortrolig partner, og dermed bidra til at vi får mindre relevant informasjon i fremtiden. Departementet har pekt på at det ligger en klar utenrikspolitisk interesse i at våre samarbeidsland har tillit til oss og opplever at vi etterlever våre forpliktelser og lovnader. Ombudsmannen har ikke innvendinger mot departementets generelle lovforståelse på dette punktet. Den konkrete vurderingen av skadepotensialet i denne saken forutsetter kunnskap om mellomstatlige relasjoner og praksis som ombudsmannen vanskelig kan prøve fullt ut.

For å vurdere om det foreligger en reell fare for at offentliggjøring kan skade norske utenrikspolitiske interesser, vil det kunne kreves at forvaltningsorganet foretar nærmere undersøkelser av dette spørsmålet, jf. også ombudsmannens uttalelse 10. september 2013 (SOM-2012-1553). Formålet med en slik undersøkelse kan være å få rede på om en eldre praksis om konfidensialitet mellom stater fortsatt praktiseres like strengt, eller om avsenderstaten i det konkrete tilfellet ikke har problemer med at opplysningene offentliggjøres, selv om opplysningene normalt er underlagt internasjonale konfidensialitetsregler. Videre kan tiden som har gått siden dokumentet ble opprettet, ha ført til at det ikke lenger er skadekonsekvenser forbundet med offentliggjøring, se også Brandt m.fl. Offentleglova, kommentarutgave (Juridika, bekreftet à jour per 1. april 2020) kommentar til § 20. I forarbeidene til offentleglova, NOU 2003: 30 s. 277 heter det:

 «Internasjonal praksis er under utvikling, og en rekke stater fører nå en mer åpen utenrikspolitikk. Selv om det fremdeles må anses å foreligge en internasjonal praksis for å unnta visse typer opplysninger fra offentlighet, vil det derfor ikke nødvendigvis føre til skadevirkninger for norsk utenrikspolitikk å gi innsyn i disse opplysningene. Hvorvidt dette er tilfelle vil kunne bero både på opplysningenes art og på hvilket land eller hvilken mellomstatlig organisasjon opplysningene er mottatt fra eller sendt til.»

En plikt til å foreta selvstendige undersøkelser følger også av offentleglova § 29, der det står at et organ som mottar et innsynskrav, skal vurdere kravet konkret og selvstendig.

Utenriksdepartementet har i denne saken henvendt seg til de øvrige landene i TIPH-samarbeidet og forelagt spørsmålet om offentliggjøring. På bakgrunn av denne korrespondansen konkluderte departementet med at vedlegget til MoU-en ikke kunne offentliggjøres. Ombudsmannen mener at det er positivt at departementet foretok konkrete undersøkelser med de øvrige TIPH-landene. I lys av formålet med undersøkelsen mener ombudsmannen likevel at departementet med fordel kunne ha formulert seg mer åpent i henvendelsene. Slik spørsmålet om vedlegget var formulert, kunne det forstås slik at det allerede var forutsatt fra departementets side at det aktuelle vedlegget skulle unntas offentlighet.

3. Opplysningene er mottatt under forutsetning om hemmelighold

Etter ordlyden i det første vilkåret i offentleglova § 20 bokstav b, må opplysningene for det første være «mottatt». Dette vilkåret problematiseres ikke i noe særlig grad i forarbeidene til bestemmelsen. I Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar til offentleglova, G-2009-419, kapittel 8.5.3, s. 131 står det at alternativet bare omfatter opplysninger som er mottatt utenfra: fra representanter fra andre stater eller internasjonale organisasjoner opprettet av andre stater. Det står videre at alternativet ikke kan benyttes for opplysninger som norske styresmakter har utarbeidet. Det er opplysningene i dokumentet som må være mottatt fra andre stater eller internasjonale organisasjoner for å kunne unntas fra offentlighet. Om opplysningene deretter er inntatt i et dokument utarbeidet av norske myndigheter, er ikke avgjørende. Det er ikke tvilsomt at opplysningene om hver deltagers finansielle bidrag, opprinnelig må stamme fra den enkelte stat. Om de konkret er mottatt fra disse eller mottatt av UD via andre kilder, har ombudsmannen ikke funnet grunn til å undersøke. Slik saken er opplyst, har ombudsmannen derfor ikke grunnlag for å rette innvendinger mot departementets konklusjon om at de øvrige opplysningene som fremkommer av vedlegget, er mottatt utenfra. Når det gjelder opplysningene i vedlegget som gjelder Norge, har klageren nå fått innsyn i disse.

Det er ikke noe krav etter offentleglova § 20 første ledd bokstav b om at en forutsetning om hemmelighold må være kommet til uttrykk på en bestemt måte, jf. også Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) s. 142. Som nevnt ovenfor vil forvaltningsorganet normalt likevel måtte foreta noen undersøkelser for å forsikre seg om at forutsetningen om hemmelighold gjelder i det konkrete tilfellet. Ombudsmannen legger til grunn Utenriksdepartementets redegjørelse for at forutsetningen om hemmelighold av opplysningene i vedlegget har kommet frem gjennom den tette dialogen i TIPH-samarbeidet. Igjen bemerkes det likevel at departementet med fordel kunne ha formulert seg mer åpent i forbindelse med undersøkelsen som ble foretatt overfor de øvrige samarbeidsstatene vedrørende innsynsspørsmålet i denne saken.

4. Det følger av fast praksis at opplysningene ikke skal offentliggjøres

Utenriksdepartementet har i redegjørelsen hit opplyst at også det andre vilkåret i offentleglova § 20 bokstav b, at det følger av fast praksis at opplysningene ikke skal offentliggjøres, er oppfylt i denne saken. Det følger av forarbeidene til bestemmelsen, Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) s. 142, at det heller ikke er knyttet formkrav til dette vilkåret. Det kan i hvert fall ikke stilles et så strengt krav at praksisen har vært så varig og etablert at den anses som folkerettslig sedvane, da dette i så fall uansett vil falle inn under bestemmelsens bokstav a. I ovennevnte forarbeider er det videre pekt på at det ikke er krav om at alle land følger praksisen. Dersom det er fast praksis hos de fleste land og internasjonale organisasjoner, vil vilkåret være oppfylt selv om det er noen få land som ikke følger praksisen. Det vil likevel ikke være tilstrekkelig at kun enkelte land eller grupper av land følger en praksis om ikke å offentliggjøre en bestemt type opplysninger. Forarbeidene åpner likevel for å legge vekt på fast praksis innenfor en region dersom denne praksisen gjennomgående blir respektert av land også i vår del av verden.

I denne saken har departementet lagt til grunn at vilkåret om «fast praksis» er oppfylt gjennom den faste praksisen i det konkrete samarbeidet mellom de seks bidragslandene til TIPH. En slik forståelse av hva som ligger i vilkåret synes ikke forenlig med det som er forutsatt i forarbeidene til offentleglova, der det fremgår at det kreves mer enn at kun enkelte land eller grupper av land følger en praksis.

Ut fra departementets redegjørelse har ombudsmannen derfor ikke tilstrekkelig informasjon til å konkludere med om dette vilkåret er oppfylt. Ettersom ombudsmannen ikke har innvendinger mot departementet konklusjon om at det alternativet vilkåret om at det foreligger en forutsetning om hemmelighold uansett er oppfylt, finner ombudsmannen imidlertid å kunne la denne delen av saken bero.

5. Kan hele dokumentet unntas fra offentlighet?

Offentleglova § 20 gir kun anledning til å unnta opplysninger av hensyn til Norges utenrikspolitiske interesser, og ikke nødvendigvis hele dokumentet som opplysningene fremgår av. Om dette skrev ombudsmannens blant annet følgende i uttalelse 26. april 2017 (SOM-2017-102) som gjaldt innsyn i korrespondanse mellom departementsråden i Nærings- og fiskeridepartementet og hans kollega i det islandske nærings- og innovasjonsdepartementet:

«Dokumentet inneholder opplysninger av ulik karakter, både rene faktaopplysninger og opplysninger om en stats mening eller holdning til en sak. Departementet har opplyst at selve saksforholdet var allment kjent på det tidspunkt innsynskravet ble behandlet. Videre er klageren gjort kjent med hvem som er avsender og mottaker i e-postkorrespondansen. Ombudsmannen legger derfor til grunn at det er allment kjent at departementsråden i Nærings- og fiskeridepartementet og hans kollega i det islandske nærings- og innovasjonsdepartementet har hatt kontakt om saksforholdet.

I departementets redegjørelse er det vist til at fare for skadevirkninger typisk kan oppstå dersom Norge offentliggjør fortrolig informasjon som er mottatt fra representanter fra andre land, og at det vil være svært sannsynlig at en offentliggjøring i denne saken vil skade det etablerte tillitsforholdet. Departementet har imidlertid ikke forklart på hvilken måte offentliggjøring av faktaopplysninger om saksforholdet, særlig de opplysningene som er formidlet fra Norge til Island, kan skade Norges utenrikspolitiske interesser. Departementet har ikke vist til konkrete forhold som oppfyller skadekravet for disse opplysningene. Slik saken er opplyst for ombudsmannen, er det vanskelig å se at skadevilkåret er oppfylt for alle opplysningene i dokumentet.»

Etter en fornyet vurdering i forbindelse med ombudsmannens undersøkelse har Utenriksdepartementet kommet til at det likevel kan gis innsyn i opplysningene som gjelder Norges bidrag til TIPH-samarbeidet. Departementet har ikke redegjort for hvilke hensyn som gjorde seg gjeldene i forbindelse med den fornyede vurderingen. Ombudsmannen vil likevel i denne sammenhengen påpeke viktigheten av å vurdere samtlige opplysninger i et dokument som vurderes unntatt offentlighet etter offentleglova § 20 opp mot vilkårene i bestemmelsen, herunder hvorvidt det faktisk foreligger en reell fare for at offentliggjøring kan skade norske utenrikspolitiske interesser. Dette vil spesielt gjøre seg gjeldende i forbindelse med opplysninger som kun gjelder Norge. Det er i denne sammenhengen også viktig å vurdere hvorvidt opplysningene allerede er kjent på andre måter, for eksempel gjennom andre offentlige dokumenter, budsjetter e.l. I denne saken gjelder dette for eksempel oversikten over landene som fremkommer av vedlegget. Det må antas å være offentlig kjent hvilke land som deltar i TIPH-samarbeidet, da dette fremkommer av selve MoU-en som det er gitt innsyn i. Ettersom disse opplysningene uansett må antas er kjent, legger ombudsmannen likevel til grunn at innsyn i opplysningene har mindre selvstendig interesse for klagerne. Ombudsmannen finner derfor å kunne la denne siden av saken bero med disse merknadene.

Konklusjon

Ombudsmannen har ikke innvendinger mot departementets standpunkt om at unntak fra offentlighet er påkrevd av hensyn til Norges utenrikspolitiske interesser, da offentliggjøring kan undergrave Norges troverdighet som en fortrolig partner og bidra til at vi får mindre relevant informasjon i fremtiden fra våre samarbeidspartnere. Slik saken er opplyst har ombudsmannen heller ikke innvendinger mot departementets konklusjon om at opplysningene i vedlegget kan unntas fra offentlighet fordi disse var mottatt under forutsetning av hemmelighold. I forbindelse med den konkrete undersøkelsen departementet foretok overfor de øvrige medlemslandene om innsyn i vedlegget, mener ombudsmannen likevel at departementet kunne ha formulert seg klarere og mer åpent. På bakgrunn av departementets redegjørelse har ombudsmannen ikke tilstrekkelig informasjon til å konkludere med om vilkåret om at kravet til hemmelighold følger av fast praksis er oppfylt. Ettersom ombudsmannen ikke har innvendinger mot departementets konklusjon om at det alternative vilkåret om at det foreligger en forutsetning om hemmelighold, er oppfylt, finner ombudsmannen likevel å kunne la denne siden av saken bero.

I lys av departementets innvilgelse av innsyn i opplysningene i vedlegget som gjelder Norges finansielle overføringer, ønsker ombudsmannen å påpeke viktigheten av å vurdere samtlige opplysninger i et dokument opp mot vilkårene i offentleglova § 20, herunder hvorvidt det faktisk foreligger en reell fare for at offentliggjøring av hver enkelt opplysning kan skade norske utenrikspolitiske interesser.

Forhåndsvarsel ved ileggelse av forbud mot bruk av motorvogn

Saken gjelder manglende forhåndsvarsel før det ble fattet vedtak om bruksforbud for motorvogn.

Ombudsmannen er kommet til at politidistriktet brøt forvaltningslovens plikt til å forhåndsvarsle parten. Unntaket fra varslingsplikten for tilfeller der varsling kan medføre fare for at vedtaket ikke kan gjennomføres kom ikke til anvendelse, da gjennomføringen av vedtaket kunne sikres på annen måte. Politidirektoratet skulle påpekt den manglende forhåndsvarslingen ved deres klagebehandling av saken.

Da feilen også ser ut til å omfatte mange andre saker ber ombudsmannen Politidirektoratet sørge for at politidistriktene følger reglene om forhåndsvarsling i saker om bruksforbud.

Sakens bakgrunn

Nordland politidistrikt vedtok 31. juli 2019 bruksforbud for As (klagerens) bil i medhold av vegtrafikkloven (vtrl.) § 36 nr. 2 c). Dette innebar inndragning av bilens kjennemerker og vognkort for en periode på ett år. Begrunnelsen for bruksforbudet var at klageren regelmessig skulle ha overlatt bilen til samboeren som ikke hadde førerett. Vedtaket ble fattet uten forhåndsvarsel etter forvaltningsloven (fvl.) § 16.

Vedtaket ble påklaget til Politidirektoratet, som 15. september 2020 opprettholdt bruksforbudet. Politidirektoratet vurderte klagerens anførsler om manglende forhåndsvarsling slik:

«Politidirektoratet viser til forvaltningsloven § 16 tredje ledd bokstav a, som gir hjemmel til å unnlate forhåndsvarsel dersom det «vil medføre fare for at vedtaket ikke kan gjennomføres».

Et av hensynene som begrunner bruksforbudsreglene, er å hindre at eier av kjøretøyet det skal nedlegges eller er nedlagt bruksforbud mot, skal kunne omgå reglene ved å selge og kjøpe seg et nytt kjøretøy. Det var derfor riktig av Nordland politidistrikt ikke å sende ut forhåndsvarsel i denne saken. Videre vises det til at klager har anledning til å ivareta sine interesser ved å klage på vedtaket og få det overprøvd av Politidirektoratet.»

Klagerens advokat brakte deretter saken inn for ombudsmannen.

Våre undersøkelser

Ombudsmannen fant grunn til å undersøke Politidirektoratets standpunkt om at det var «riktig» av Nordland politidistrikt ikke å forhåndsvarsle klageren om vedtaket om bruksforbud.

Vi stilte Politidirektoratet følgende spørsmål:

  1. Kunne gjennomføringen av bruksforbudet vært tilstrekkelig sikret til tross for forhåndsvarsling, enten ved ileggelse av midlertidig bruksforbud fram til vedtak i saken etter vtrl. § 36 nr. 5 andre ledd, eller ved å i forhåndsvarselet vise til at bruksforbud kan ilegges selv om bilen overdras før vedtak i saken?
  2. Var det riktig å unnlate forhåndsvarsling etter fvl. § 16 tredje ledd bokstav a andre alternativ
  3. Dersom forhåndsvarsel skulle vært gitt, hvordan vil Politidirektoratet sikre at politiet gir forhåndsvarsel i tråd med regelverket før vedtak treffes i slike saker? Kan det eventuelt være grunn til å supplere eller korrigere rutiner, retningslinjer eller veiledere på området?

Direktoratet svarte blant annet:

«Politidirektoratet erfarer at det i mange av klagesakene om vedtak om bruksforbud som kommer inn er unnlatt forhåndsvarsel etter forvaltningsloven § 16 tredje ledd. Det har vi også i mange tilfeller godtatt. Tanken bak har vært å hindre omgåelse av bruksforbudet, og å beskytte godtroende tredjepersoner. Man vil unngå at eier selger bilen videre til slik godtroende tredjeperson for å omgå bruksforbudet før dette ilegges, og at tredjeperson sitter igjen med en bil med bruksforbud som vedkommende ikke kunne vite om på forhånd.

Politidirektoratet ser imidlertid at dette i mange tilfeller kan ivaretas ved å ilegge bruksforbud etter vegtrafikkloven § 36 nr. 5 andre ledd frem til vedtak fattes. Slik kan man hindre omgåelse av bruksforbudet, samtidig som man følger forvaltningslovens hovedregel om forhåndsvarsling.

Forutsetningen er slik vi ser det at bruksforbud etter vegtrafikkloven § 36 nr. 5 andre ledd kan registreres av Statens Vegvesen i Kjøretøyinfo for å hindre omgåelse og verne tredjeperson i perioden før det treffes vedtak om bruksforbud etter § 36 nr. 2. Vi har fått oversendt rutinene for behandling av bruksforbudsaker i Oslo politidistrikt, og fremgangsmåten der er at når påtalejurist treffer vedtak om eller opphever bruksforbud, sendes det til Statens Vegvesen, som legger opplysningene inn i Kjøretøyinfo.

I denne saken kan det være at det hadde vært riktig å ilegge bruksforbud etter vegtrafikkloven § 36 nr. 5 andre ledd i et forhåndsvarsel. Vi mener likevel at det ikke har hatt betydning for denne sakens utfall.»

Det er redegjort noe nærmere for direktoratets svar nedenfor under ombudsmannens syn på saken.

Ombudsmannens syn på saken

1.           Rettslige utgangspunkter

Fvl. § 16 første ledd bestemmer at en part som ikke allerede ved søknad eller på annen måte har uttalt seg i saken, skal varsles før vedtak treffes og gis anledning til å uttale seg innen en nærmere angitt frist. Retten til å motta forhåndsvarsel er en grunnleggende rettighet, som skal gi parten anledning til å komme med sitt syn før et vedtak treffes. Bestemmelsen skal blant annet sikre at forvaltningens avgjørelsesgrunnlag blir riktig, jf. også fvl. § 17.

Fvl. § 16 tredje ledd bokstavene a til c stiller opp unntak fra hovedregelen om forhåndsvarsling. Det aktuelle unntaket for forhåndsvarsling i denne saken er regulert i bokstav a, som lyder slik:

«Forhåndsvarsling kan unnlates dersom:

a) slik varsling […] vil medføre fare for at vedtaket ikke kan gjennomføres»

Unntaket vil være aktuelt hvor det skal foretas kontroll eller fastsettes forbud som en kan regne med at parten kan ville søke å omgå eller motvirke dersom han eller hun får vite om det på forhånd, jf. kommentarene til bestemmelsen på Gyldendal rettsdata.

Vurderingen må basere seg på forholdene i den aktuelle saken. Formuleringen «vil medføre fare» taler videre for at det må foreligge konkrete holdepunkter for at et forhåndsvarsel vil kunne føre til at vedtaket ikke kan gjennomføres, sml. ombudsmannens uttalelse 2. desember 2013 (SOM-2012-2823).

Vegtrafikkloven § 36 nr. 5 oppstiller to regler i første og andre ledd for å sikre at bruksforbud kan gjennomføres. Bestemmelsen lyder slik:

«5. Dersom kjøretøyet blir overdratt til andre etter at betingelsene for å forby bruken av det etter nr. 2 og nr. 4 forelå, kan forbud mot bruk også nedlegges mot eller opprettholdes overfor den som får kjøretøyet overdratt til seg.

Finner politiet grunn til å anta at bruken av kjøretøyet vil bli forbudt i medhold av nr. 2 eller nr. 4, kan politiet midlertidig forby bruken av kjøretøyet inntil vedtak kan fattes etter nr. 2 eller nr. 4.»

Formålet med første ledd er å hindre eier i å omgå et bruksforbud ved å selge kjøretøyet og kjøpe et tilsvarende kjøretøy for pengene, jf. spesialmerknadene til bestemmelsen i Ot.prp.nr.78 (1978-1979). Midlertidig bruksforbud etter andre ledd kan bidra til å sikre at bilen ikke brukes frem til vedtaket om bruksforbud blir truffet.

2.           Kunne forhåndsvarsling unnlates i denne saken?

Det er klart at klageren ikke hadde uttalt seg i saken. Politiet hadde derfor plikt til å forhåndsvarsle, jf. fvl. § 16 første ledd, med mindre det kunne unnlates fordi en slik varsling ville medføre fare for at vedtaket ikke kunne gjennomføres, jf. unntaket i § 16 tredje ledd bokstav a).

I vedtaket mente Politidirektoratet at vilkårene i unntaksbestemmelsen var oppfylt, på grunn av risikoen for at eier av kjøretøyet skulle omgå reglene om bruksforbud ved å selge bilen og kjøpe seg en ny. Muligheten til å ilegge bruksforbud gjelder kun det kjøretøyet som er brukt ulovlig, jf. vegtrafikkloven § 36 nr. 2 c).

I svaret til ombudsmannen opplyser direktoratet imidlertid at hensynet til en eventuell godtroende kjøper «kan ivaretas ved å ilegge bruksforbud etter vegtrafikkloven § 36 nr. 5 andre ledd frem til vedtak fattes», og at man slik kan «hindre omgåelse av forbudet samtidig som man følger forvaltningslovens hovedregel om forhåndsvarsling». Direktoratet mente at det i denne saken «kan være» at «det hadde vært riktig å ilegge bruksforbud etter vegtrafikkloven § 36 nr. 5 andre ledd i et forhåndsvarsel».

Etter ombudsmannens syn vil det ikke være grunnlag for å gjøre unntak fra plikten til forhåndsvarsel i medhold av fvl. § 16 tredje ledd bokstav a der politiet uten uforholdsmessig ressursbruk kan sikre gjennomføringen av vedtaket på annen måte. Ombudsmannen kan ikke se at det ville medført noen uforholdsmessig ressursbruk å nedlegge midlertidig bruksforbud i en sak som dette, og er derfor kommet til at politiet brøt plikten til forhåndsvarsling i denne saken. Slik ombudsmannen forstår direktoratets svar, er direktoratet langt på vei enig i dette.

Det manglende forhåndsvarselet er kritikkverdig, men gir ikke tilstrekkelig grunn til å anmode direktoratet om å behandle saken på nytt. Den manglende kontradiksjonen må anses reparert gjennom klagebehandlingen i direktoratet.

3.           Etterlevelse av plikten til forhåndsvarsling

Ut fra direktoratets svar til ombudsmannen ser det ut til at det er vanlig å unnlate forhåndsvarsel i saker om bruksforbud for motorvogn, og det er derfor sannsynlig at feilen i denne saken også gjøres i andre saker. Ombudsmannen er derfor fornøyd med at Politidirektoratet opplyser at de som følge av denne saken vil vurdere endringer i Håndhevingsinstruks for førerkortsaker m.v. (RPOD-2017-3), punkt 4.2.5 om midlertidig bruksforbud.

Politidirektoratet opplyser at informasjonen om eventuell endring av Håndhevingsinstruksen vil videreformidles til politidistriktene. Slik vi forstår direktoratet tenkes dette gjort både gjennom forvaltningsbrev og på måter som er tilpasset påtalejuristene, som ofte er dem som fatter vedtak om bruksforbud.

Konklusjon

Politidistriktet brøt forvaltningslovens plikt til å forhåndsvarsle parten. Unntaket fra varslingsplikten for tilfeller der varsling medfører fare for at vedtaket ikke kan gjennomføres kom ikke til anvendelse, da gjennomføringen av vedtaket kunne sikres på annen måte. Politidirektoratet skulle påpekt den manglende forhåndsvarslingen ved deres klagebehandling av saken.

Da feilen ser ut til å omfatte mange saker ber ombudsmannen Politidirektoratet sørge for at politidistriktene følger reglene om forhåndsvarsling i saker om bruksforbud. Direktoratet bes gi en tilbakemelding innen 1. september 2021 på hvilken oppfølging som er gjort og eventuelle videre planlagte tiltak.

Debitor for eiendomsskatt på festet (leid) grunn

Saken gjelder ilagt eiendomsskatt i 2018 på et verk og bruk i X kommune. I skattegrunnlaget var verdien av grunnen som selskapet festet/leide av flere grunneiere i kommunen, inkludert. Dette var selskapet uenig i. Saken reiste også flere saksbehandlingsspørsmål.

Ombudsmannen er enig med kommunen i at festeavtalene med alle grunneierne foruten én, var å regne som tidsubegrensede. Det var derfor etter ombudsmannens syn riktig å tilordne selskapet eiendomsskatt for grunnen til disse eiendommene. En festeavtale som var inngått med én av grunneierne, var tidsbegrenset. Ombudsmannen har her kommet til at kommunen ikke godt nok har utredet selskapets innsigelser mot å betale eiendomsskatt for den leide grunnen.

Overskattetakstnemndas vedtak oppfylte ikke kravet om «stutt grunngjeving» i eigedomsskattelova § 29 femte ledd. Det var også kritikkverdig at administrasjonen i saksforberedelsen i detalj hadde vist til konsekvensene for kommunens økonomi dersom det ble gitt medhold i klagen.

Ombudsmannen ber kommunen om å behandle deler av saken på nytt.

Oppfølging

Sakens bakgrunn

Saken gjelder utskrivingen av eiendomsskatt for 2018 for A AS i X kommune. Selskapet leier grunn til sin drift av flere grunneiere i kommunen og i nabokommunen, Y.

Advokat Petter Aasrum Bjørklund i Advokatfirmaet Thommessen AS, klaget 2. juli 2019 til ombudsmannen over vedtak 19. februar 2019 fra X overskattetakstnemnd. Klagen ble fremsatt på vegne av A AS (heretter selskapet).

I klagen rettet mot X kommune ble det anført at det ikke var riktig at selskapet skulle betale eiendomsskatt for sine rettigheter til leid grunn. Leieavtalene med grunneierne inneholdt betingelser knyttet til leietid og forlengelse. Selskapet mente derfor at det var grunneierne som var debitor/ansvarlig for eiendomsskatten for grunnen, og ikke selskapet.

Selskapet hadde innvendinger til saksbehandlingen. Noen av nemndsmedlemmene i overskattetakstnemnda var også kommunestyrerepresentanter. Dette var etter selskapets syn «særegne forhold» som var egnet til å svekke tilliten til deres upartiskhet, og at de derfor var inhabile i eiendomsskattesaken. Selskapet mente at det var tatt utenforliggende hensyn ved vurderingen av klagen, og at begrunnelsen for avgjørelsen var mangelfull. Det var også benyttet samme taksator som sakkyndig både i førsteinstansen som i klageinstansen. Saksbehandlingen tilfredsstilte totalt sett ikke kravene til forsvarlig behandling.

I tillegg hadde selskapet anført at byggelånsrenter ikke skulle inkluderes som et element i substansverdivurderingen. En avklaring av spørsmålet er av generell interesse. Spørsmålet ble derfor tatt opp med Finansdepartementet på generelt grunnlag og av eget tiltak. I etterkant av Finansdepartementets svar til ombudsmannen, falt en dom i Oslo tingrett som gjaldt spørsmål om inkludering av byggelånsrenter (19-192190TVI-OTIR/06). Da ombudsmannen ble kjent med at dommen var anket til lagmannsretten, var det ikke hensiktsmessig å undersøke spørsmålet videre herfra. Undersøkelsen om byggelånsrenter ble derfor avsluttet i brev 13. november 2020 i sak 2019/4937.

I brev 18. november 2020 bekreftet advokat Petter Aasrum Bjørklund at selskapet ønsket at ombudsmannen skulle fortsette behandlingen av de øvrige spørsmålene i saken.

Våre undersøkelser

I brev 31. oktober 2019 ba vi X kommune om en redegjørelse for verdsettelsen av grunnen/grunnrettighetene. Spørsmålet var om det var eier/bortfester eller leietaker/fester som skulle tilordnes verdien av grunnen/grunnrettighetene, det vil si om selskapet var rett debitor for eiendomsskattekravet. Vi ba om kommunens syn på betydningen av varigheten på bruksretten, herunder om selskapet i realiteten hadde en ubetinget rett til å forlenge festeavtalene/leieavtalene. Videre stilte vi spørsmål om betydningen av at råderetten ikke var «total», og om det kun var den delen av de enkelte eiendommene som var nødvendig for driften av verket, som skulle skattlegges.

Vi stilte dernest spørsmål om kravene til innholdet i begrunnelsene for vedtakene jf. kravet til «stutt grunngjeving» i eigedomsskattelova § 29 første ledd. Videre spurte vi om de økonomiske konsekvensene for kommunen av vedtakene, var lovlige hensyn å ta ved fastsettelsen av eiendomsskattetaksten. Bakgrunnen var at det i saksgrunnlaget for overskattetakstnemnda var redegjort for de økonomiske konsekvensene for kommunen om overskattetakstnemnda skulle gi medhold i klagen. Vi stilte også spørsmål om saksbehandlingen hadde vært forsvarlig da det var benyttet samme verditakseringsfirma i klageomgangen som ved førstegangsbehandlingen, og om overskattetakstnemndas medlemmer hadde vært inhabile jf. eigedomsskattelova § 21 og forvaltningsloven § 6.

Advokat Hanne Strand i advokatfirmaet Lund og Co DA svarte på vegne av X og Y kommuner i brev 10. desember 2019.

Kommunens svar til verdsettelsen av grunnrettigheter og debitorspørsmålet

X kommune viste til at det følger av eigedomsskattelova § 4 annet ledd at eiendommen skal verdsettes inklusiv «tomt som høyrer til». Det var korrekt å verdsette anlegget inklusive verdien av grunnen til anlegget. Verdsettelsen ble gjort ved en beregning av den «tekniske verdien av anlegget med nødvendig grunn, hvor det er tatt utgangspunkt i hva det vil koste å gjenoppbygge anlegget på takseringstiden». Etter kommunens oppfatning hadde selskapet inngått grunneieravtaler for de områdene som selskapet mente var nødvendig for driften, og det var også dette arealet kommunen hadde gått ut fra ved fastsettelse av eiendomsskatt for grunnen.

Kommunen viste videre til støtte for sitt syn til Høyesteretts dom Rt-2002-1411 (Firda-Sjøfarmer-dommen), og til Finansdepartementets upubliserte tolkningsuttalelse 20. september 2019. Uttalelsen gjaldt blant annet eiendomsskatt på nødvendig grunn til verk og bruk og eiendomsskatt ved sammensatte rettighetsforhold (omtalt nærmere nedenfor under punkt 2.3). Kommunen skrev videre:

«Det er kommunenes oppfatning at kostnader til erverv av rett til fast eiendom er en nødvendig utgift ved etableringen av anlegget, som må hensyntas ved beregningen av den tekniske verdien. Slike kostnader må beregnes på samme måte som andre nødvendige utgifter til bygging av anlegget. Kommunene viser her til redegjørelsen i Vedlegg 1 om hvordan teknisk verdi skal fastsettes.

Kommunene er med andre ord uenig i klagers anførsel om at «det ikke [er] grunnlag for å inkludere en verdi knyttet til leid grunn i eiendomsskattegrunnlaget for anlegget». Dette spørsmålet må holdes adskilt fra spørsmålet om hvem som er rett debitor for skatt på grunnen.»

Etter kommunens syn er debitorspørsmålet et utskrivingsspørsmål og ikke et spørsmål om selve verdsettelsen. Selve takstgrunnlaget må vurderes uavhengig av debitorspørsmålet. Det ble vist til at eigedomsskattelova ikke direkte regulerer tilfellet der grunn og anlegg har ulike eiere, men at utgangspunktet måtte være at det er eieren som er pliktig til å betale. Det ble også vist til eigedomsskattelova § 14 femte ledd der det står at skatteseddelen skal sendes til eieren. Imidlertid er det «et stort antall kilder som sier at ved evigvarende festekontrakter anses festeren, og ikke grunneier, som skattemessig eier. Det er med andre ord ikke alltid samsvar mellom hvem som er formell eier og hvem som anses som skattemessig eier.»

X kommune mente det må sees hen til hva som følger av selskapets avtaler med grunneierne. I avtalene står det at «xxx». Det var naturlig å forstå avtalene slik at dette også omfatter eiendomsskatt. Taksator hadde lagt det til grunn i sin takstrapport 13. april 2018. Kommunen mente kommunens vurdering var i tråd med alminnelig praksis, og som hadde kommet til uttrykk i Finansdepartementets uttalelse 5. november 1958:

«Når en industriell bedrift drives i leiet bygning og maskineriet tilhører leieren, antas bygning og maskiner (…) samlet å måtte takseres til eiendomsskatt. I mangel av avtale mellom eier og leier er F.dept. nærmest tilbøyelig til å anta at skatteplikten her må påhvile leieren, da skatteplikten er avhengig av dennes virksomhet. Imidlertid antas så vel eier som leier å være ansvarlig for skatten.»

X kommune viste videre til en dom fra Hålogaland lagmannsrett 24. august 2000 (LH-2000-186, Norsk Marmor-saken) til støtte for sitt syn, og argumenterte til dette:

«De samme hensynene gjør seg gjeldende for kommunenes skattlegging av anlegget, som kommunene mener Høyesterett ikke har tatt stilling til i Firda Sjøfarm-dommen. [Xxx]anlegg kan beslaglegge store arealer og involvere en rekke grunneiere. [Selskapet] har eksempelvis «inngått ca xx ulike leieavtaler» med grunneiere i denne saken, jf. opplysninger i klagen 7. juni 2018. De enkelte grunneieravtalene kan både være komplekse og med ulike vilkår overfor den enkelte grunneier. Lagmannsrettens dom tilsier at kommunene ikke skal måtte innhente og fortolke disse avtalene, for så å skulle foreta beregninger om hvordan grunnverdiene fordeles mellom de ulike grunneierne. Dette er forhold som klager og grunneierne er nærmest til å vurdere, og som gir en praktikabel og god løsning. Det er også av denne årsak det er vanlig praksis i [xxx]avtaler å innta en uttrykkelig bestemmelse om at rettighetshaver skal betale eiendomsskatt og andre omkostninger.

Det er også på dette grunnlag kommunenes oppfatning at de kan forholde seg til [selskapet] som skattyter for grunnen …»

Til avtalenes varighet og betydningen av dette svarte kommunen: Avtalene mellom selskapet og grunneierne hadde to ulike klausuler om varighet og forlengelse. Kommunen mente at de avtalene som gjaldt alle grunneiere foruten én, var å regne som evigvarende. I disse avtalene var avtaletiden satt til 30 år med en ensidig rett til å få avtalen forlenget med 25 år av gangen, «forutsatt at det gis nødvendige offentlige tillatelser til fortsatt drift». Konsesjon berørte selskapet alene slik at kommunen mente at «[a]vtalene sikrer fortsatt og evigvarende drift av anlegget så lenge eier har konsesjon og selv finner det formålstjenlig.» Kommunen viste til at «[f]or tidsubegrensede festeavtaler er det lagt [til] grunn at fester skal anses som debitor av eiendomsskatten. Dette må, etter kommunenes oppfatning, også gjelde for [selskapet].»

Kommunen mente at selskapet var «skattemessig ansvarlig for grunnen etter tilsvarende prinsipp som for tomtefesteforhold». At det forelå restutnyttelse av grunneiendommene for eierne var etter kommunens oppfatning ikke avgjørende for hvem som var skattedebitor for nødvendig grunn til verket (verk og bruk). Også i mer typiske tomtefesteforhold vil i mange tilfeller grunneier har en restutnyttelse.

Avtalen med én av grunneierne (B AS(grunneier selskap B)), skiller seg fra de andre ved at avtalen er satt til 25 år, og ved at forlengelse av avtalen er avhengig av utleiers samtykke. Kommunen hadde derfor ikke vurdert denne som evigvarende. Kommunen skrev:

«Etter kommunenes oppfatning er det likevel adgang til å holde [selskapet] ansvarlig for eiendomsskatt også på denne delen av grunnen, jf. at det også overfor [grunneier selskap B] er avtaleregulert at klager skal dekke alle kostnader. Kommunene viser for øvrig til uttalelsene og utgangspunktet trukket opp i Hålogaland lagmannsretts dom sitert over.

Kommunene mener dessuten at det er naturlig å behandle skattlegging av grunnen under anlegget samlet. Når det for xx av de øvrige grunneierne er tale om en evigvarende avtale som må likestilles med festeavtaler, jf. over, er det også naturlig at den resterende delen av grunneiendommen blir vurdert tilsvarende. Til Sivilombudsmannens orientering utgjør [grunneier selskap Bs] grunneiendom om lag xx % av det totale arealet.»

Kommunens svar til spørsmålene om saksbehandlingen

Til begrunnelseskravet i eigedomsskattelova § 29 femte ledd opplyste kommunen at det er oppnevnt en sakkyndig nemnd som setter taksten på bakgrunn av forslag fra synfaringsmenn jf. § 8 A-3 fjerde ledd. Kommunen hadde benyttet en profesjonell taksator. Klagenemnda hadde i tillegg fått taksators konkrete vurderinger av klagen. Vedtaket fra klagenemnda måtte i tråd med alminnelig eiendomsskattepraksis suppleres med taksators begrunnelse og vurdering da klagenemnda hadde vedtatt og sluttet seg til vurderingene og forslagene fra taksator.

Kommunen viste til at det gjelder kun krav om «stutt grunngjeving», og at klagevedtaket inneholder en vurdering av alle klagepunkter:

«Etter kommunenes oppfatning er begrunnelsen i tråd med lovens krav. Det fremgår klart at samtlige av anførslene til skattyter er tatt i betraktning, vurdert og at det er gitt en begrunnelse for hvorfor klager ikke er gitt medhold. Vedtakene til klagenemndene er som nevnt systematisk delt opp på tilsvarende måte som taksators vurdering, slik at det fremgår tydelig hvor de ulike anførslene er vurdert og nærmere begrunnet. Dette må etter kommunenes syn tilfredsstille kravet til «stutt grunngjeving».»

X kommune mente det var forsvarlig saksbehandling og alminnelig praksis å benytte samme takseringsfirma i førsteinstans og ved klagebehandlingen. Det ble vist til at klagenemnda sto fritt til å engasjere sakkyndige og herunder tidligere engasjerte sakkyndige. Taksatormiljøet i Norge er lite, og dersom en må engasjere et annet firma i klageomgangen kunne dette være en taksator med mindre erfaring og dårligere kunnskap enn den som tidligere hadde bistått.

Til vårt spørsmål om kommuneøkonomien var lovlig hensyn ved fastsettelse av eiendomsskattetakst svarte kommunen:

«Det er eiendomsskattekontoret i X kommune som har skrevet saksfremlegget for behandlingen i klagenemnda. Dette er administrasjonens fremstilling av saken. Et saksfremlegg er ment å skulle legge til rette for saksbehandlingen i klagenemnda. I saksfremlegget presentert for klagenemnda er det redegjort for økonomiske konsekvenser dersom nemnda gir skattyter medhold, herunder opplysninger om hva eiendomsskatteinntektene vil utgjøre over en periode på fire år.

Opplysninger om hva eiendomsskattegrunnlaget vil utgjøre dersom klager gis medhold er etter kommunens oppfatning relevante opplysninger. Nemnda bør gjøres kjent med hva det nye eiendomsskattegrunnlaget vil bli med ulike utfall i klagebehandlingen.

I dette tilfellet er det i tillegg inntatt informasjon om kommunens eiendomsskatteinntekter fra anlegget over en fireårsperiode. Dette er relevante opplysninger for kommunens budsjettplanlegging, og det er klart at administrasjonen i kommunen må planlegge og foreta slike økonomiske vurderinger.

Når det er sagt, er disse opplysningene ikke relevante i nemndenes klagebehandling og vurdering av om eiendomsskattetaksten er i tråd med gjeldende rett.

Det er likevel kommunens oppfatning at det ikke er grunn til å tro at klagenemnda har tatt disse opplysningene i betraktning ved klagebehandlingen. Videre er det kommunens klare oppfatning at dette forholdet uansett ikke kan ha virket inn på vedtakets innhold. Årsaken til dette er at klagenemnda i sin helhet har støttet seg på sakkyndig taksators vurderinger. Taksator er på sin side uavhengig og ikke involvert i kommunens økonomiske situasjon. Kommunen kan derfor ikke se at opplysningene om økonomiske forhold i saksfremlegget kan ha virket inn på innholdet i klagenemndas avgjørelse. Kommunen minner for øvrig om at nemndene er uavhengige organer som har vurdert saken selvstendig.»

Kommunen mente selskapet ikke kunne bli hørt med sine innsigelser til overskattetakstnemndas medlemmer som også er kommunestyrerepresentanter. Forvaltningsloven § 6 gjelder ved habilitetsvurderinger i eiendomsskattesaker, men kommunen mente at selskapets innsigelser måtte anses særlig regulert i eigedomsskattelova § 21. Lovgiver hadde kun tatt uttrykkelig stilling til at formannskapsmedlemmer ikke kan sitte i nemndene. Dette var av hensyn til nemndenes uavhengighet. I forarbeidene var det ikke trukket frem at kommunestyrerepresentanter kan være inhabile som følge av deres rolle som kommunestyremedlem.

Merknader fra selskapet

I brev 11. desember 2019 presiserte selskapet at det gjøres «gjeldende at rettighetene til leid grunn ikke er et eget eiendomsskatteobjekt eller en del av et eiendomsskatteobjekt. I stedet viser vi til at det må foretas en vurdering av hvem som skal anses som debitor for eiendomsskatt for selve grunnen». Selskapet mente at den upubliserte tolkningsuttalelsen fra Finansdepartementet 20. september 2019 bekreftet at dette var rett lovtolkning.

Selskapet bemerket i brev 20. januar 2020 til svaret fra kommunen:

«I …. uttalelsen fra kommunene anfører kommunene at de kan kreve eiendomsskatten fra [selskapet] uavhengig av om [selskapet] skal anses som eier av grunnen for eiendomsskattemessige formål (enten som formell eier eller som innehaver av en mer eller mindre evigvarende leierett). Dette synspunktet er i strid med det som er lagt til grunn av Høyesteretts flertall i Firda Sjøfarmer-saken (Rt. 2002 side 1411). En reell leietaker av grunnen for en begrenset periode skal ikke i henhold til denne dommen betale eiendomsskatt av grunnen. Det samme fremgår av Finansdepartementets uttalelse av 20. september 2019. I Firda Sjøfarmer-saken ble også de reelle hensynene som kommunene nevner […] vurdert uten at de endret oppfatningen til Høyesteretts flertall.

Vi deler ikke kommunenes synspunkt […] der de uttrykker at eiendomsskatt skal ilegges all grunneiendom, uavhengig av om det er oppført bygg eller anlegg på tomten. Det er bare nødvendig grunn for anlegg som overhodet kan anses som en del av dette skatteobjektet. Grunn som ikke brukes til […] anlegget og dermed ikke er nødvendig grunn, skal ikke ilegges eiendomsskatt.

Kommunene legger selv til grunn […] at klagevedtaket må inneholde en vurdering av alle klagepunkter. Dette kravet har kommunene ikke oppfylt etter skattyters syn. Skattyter kom blant annet med svært sentrale anførsler om avtalen med [grunneier selskap B] i e-post av 4. juli 2019. Dette var etter at taksator […] hadde avgitt sine vurderinger og anførslene til skattyter ble ikke behandlet i begrunnelsen til klagenemnda i kommunene.»

Ombudsmannens syn på saken

1. Eiendomsskatt på «nødvendig grunn»

Det er utskrivingen av eiendomsskatt for 2018 på anlegget eid av selskapet, som har vært gjenstand for ombudsmannens undersøkelser. Eigedomsskattelova § 3 regulerer hvilke utskrivingsalternativer som kommunestyret har. I X er det valgt å skrive ut eiendomsskatt på «faste eigedomar i heile kommunen» i medhold av § 3 bokstav a, se Statistisk sentralbyrås statistikkbank tabell 12843.

Faste eiendommer er nærmere definert i eigedomsskattelova § 4 annet ledd. Her sitert slik ordlyden var i 2018:

«Til faste eigedomar vert rekna bygningar og tomt som høyrer til, huslause grunnstykke som hagar, lykkjer, vassfall, laste-, opplags- eller arbeidstomter, bryggjer og liknande og likeeins verk og bruk og annan næringseigedom. Til verk og bruk vert m.a. rekna fabrikkar, sagbruk, møllebruk, skipsvervar, industrielle verk, og likeeins gruver, steinbrot, fiskevær, saltehus, lenser, utbygde vassfall og vassfallstykke, demningsverk, losse- og lasteplassar og liknande arbeids- og driftsstader. Bygningar og anlegg skal reknast saman med verket eller bruket når dei høyrer til eller trengst til verksdrifta. Arbeidsmaskinar og tilhøyrsle og ting som kan setjast i klasse med slikt, skal derimot ikkje reknast med utan tingen er ein part av sjølve føretaket. Til annan næringseigedom vert rekna til dømes kontorlokale, parkeringshus, butikk, varelager, hotell, serveringsstad med vidare.»

Anlegg av den typen denne saken omhandler falt under kategorien verk og bruk, og skal verdsettes ved taksering jf. §§ 8 A-3 og 8 A-2. Verdien skal «setjast til det beløp ein må gå ut frå at eigedomen etter si innretning, brukseigenskap og lokalisering kan bli avhenda for under vanlege salstilhøve ved fritt sal», jf. § 8 A-2 første ledd. Bestemmelsen er en videreføring av den tidligere gjeldende byskatteloven § 5 første ledd. Etter lovens ordlyd og sikker retts- og forvaltningspraksis skal taksten gjenspeile den objektiviserte omsetningsverdien. Høyesterett har lagt til grunn at den objektiviserte omsetningsverdien av verk og bruk fastsettes ved å benytte substansverdiberegninger. Verdsettelsen tar utgangspunkt i «den tekniske verdien, dvs. gjenanskaffelsesverdien, med fradrag for slit, elde og eventuell utidsmessighet», se Rt-2007-149 (LKAB II-dommen) avsnitt 43.

Spørsmålet om verdien av nødvendig grunn (tomt) skal inngå i eiendomsskattetaksten av et verk eller bruk, er behandlet av Høyesterett i Rt-2002-1411 (Firda Sjøfarmer). Saken omhandlet spørsmål om hjemmel til å skrive ut eiendomsskatt på grunnen medregnet strandlinje for et landanlegg på festetomt. Høyesterett viste til at matrikkelskatten var bortfalt i 1975, og at frem til dette tidspunktet ble det ved verdsettelse av verk og bruk sett bort fra grunnverdi for å unngå dobbeltbeskatning. Da matrikkelskatten var bortfalt var det ikke lenger grunnlag for å unnta verdien av grunnen, og Høyesterett slo fast at verdien av grunnen inngår i verdien av verk eller bruk.

Det følger av eiendomsskatteloven § 4 og rettspraksis at eiendomsskatteobjektet «verk og bruk» omfatter verdien av nødvendig grunn. Den nærmere vurderingen av hvordan verdien av grunnen skal fastlegges, og hva som er rett verdi på grunnen, er ikke egnet for overprøving av ombudsmannen. Ombudsmannen begrenser seg til å konstatere at etter gjeldende rett inngår nødvendig grunn i eiendomsskatteobjektet verk og bruk.

2. Ansvarlig for eiendomsskatt på nødvendig grunn til anlegget – debitorspørsmålet

2.1. Utgangspunkter

Eigedomsskattelova regulerer ikke uttrykkelig debitor-spørsmålet der grunnen og bygning/anlegget har forskjellige eiere. Det er forutsatt i eigedomsskattelova § 14 femte ledd at eieren, skattyteren, av hver eiendom er forpliktet til å betale eiendomsskatten.

Ved bortfeste synes eigedomskattelova § 19 tredje ledd første punktum å forutsette at det i noen tilfeller er festeren («leigaren») som skal hefte for eiendomsskatten, men bestemmelsen kan samtidig forstås bare å regulere følgene for klageretten av avtale mellom eier og leietaker om hvem som skal betale skatten. Den lyder:

«Er eigedomen bortleigd og skal leigaren svara eigedomsskatten, har leigaren likevel høve til å klaga over det verdet som ligg til grunn for eigedomsskatten.»

Imidlertid har § 19 tredje ledd første og tredje punktum, så langt ombudsmannen har klart å bringe på det rene, aldri trådt i kraft, se § 33 og note 1 på Lovdata.no. I Norsk lovkommentar er ikrafttredelse ikke berørt der det står at «[d]et vil bero på en tolkning av leieavtalen hvorvidt utleier eller leietaker skal betale eiendomsskatten». Det er vanskelig å legge nevneverdig vekt på en lovbestemmelse som ikke er satt i kraft.

Slik ombudsmannen har forstått rettspraksis og uttalelser fra Finansdepartementet, er utgangspunktet at eier skal svare for eiendomsskatten, men der grunnen og bygninger har forskjellige eiere, skal hver svare eiendomsskatt for det de eier. Unntak er gjort der fester har en tidsubegrenset rett til å leie tomten eller en ensidig rett til å forlenge avtalen uten tidsbegrensning. Da likestilles leieretten med eie for eiendomsskatteformål, og festeren svarer også for eiendomsskatten på grunnen. Dette rettslige utgangspunktet er i rettspraksis også gjort gjeldende for verk og bruk, se Rt. 2002 s. 1411 (Firda Sjøfarmer).

2.2. Avtalene med alle grunneierne foruten én

I alle avtalene foruten med én grunneier, er leietiden satt til 30 år. Deretter har selskapet som leier «rett til å få avtalen forlenget med 25 år av gangen, forutsatt at det gis nødvendige offentlige tillatelser til fortsatt drift av anlegget.»

Etter ombudsmannens syn utelukker ikke betingelsen om tildeling av videre konsesjon at feste- eller leieavtalene er å anse som tidsubegrensede. Krav til nye konsesjoner er ikke betingelser grunneier rår over som en rettslig mulighet til å begrense avtalens varighet.

Selskapet har anført at det kun er i de tilfellene der rettighetshaveren har total bruksrett over eiendommen på samme måte som en eier, og der retten gjelder i mer eller mindre evig tid, at rettighetshaver i eiendommen er debitor for eiendomsskatten for grunnen. Kommunen anfører derimot at restutnyttelse av grunneiendommen ikke er avgjørende moment for hvem som skal regnes som skattedebitor. Det er uomtvistet at det er grunneierne som har restutnyttelsen. Ombudsmannen registrerer også at selskapet mener at grunneierne nå har utnyttelsesmuligheter som ikke tidligere var der.

Ombudsmannen har ikke holdepunkter for at grunneiers restutnyttelse skal føre til at grunneier likevel skal anses som debitor for verdien av grunnen. Grunnen er en nødvendig del av verket (verk og bruk), og når retten til grunnen er tidsubegrenset, likestilles det her med eierskap. Etter ombudsmannens syn er selskapet rett debitor for eiendomsskatten for grunnen som er festet fra disse grunneierne.

2.3. Den særskilte avtalen med én grunneier

Avtalen med én av grunneierne skiller seg fra de øvrige leieavtalene. I den leieavtalen er varigheten avtalt til 25 år fra driftsstart av anlegget, og forlengelse av leieavtalen krever samtykke fra grunneier.

Det rettslige utgangspunktet ved tidsbegrensede feste-/leie-avtaler er at grunneier er debitor for eiendomsskatten på grunnen, mens fester betaler eiendomsskatt på sin eiendom. Spørsmålet er hvordan dette blir ved utskriving av eiendomsskatt på verk og bruk og der verdsettelsen gjøres ved å finne en teknisk verdi.

Høyesterett har i Firda-Sjøfarmer-dommen uttalt at det rettslige utgangspunktet også gjelder for verk og bruk. Festeavtalen var tidsbegrenset, og selv om det var verket og bruket på eiendommen som utløste eiendomsskatten, kom Høyesterett til at «(v)ed ny fastsetjing av grunnlaget for eigedomsskatten for anlegget på Stafsnes for 1998 for Firda Sjøfarmer AS skal verdien av det nødvendige grunnarealet ikkje takast med».

Kommunen har anført Hålogaland lagmannsretts dom i Norsk Marmor-saken (LH-2000-186) til inntekt for sitt syn. Lagmannsretten konkluderte med at et vedtak, der Norsk Marmor AS ble ilagt eiendomsskatt som verk og bruk for verdien av et kalksteinsbrudd som ble drevet på tredjemanns eiendom, var gyldig. Norsk Marmor AS hadde en avtale med fem grunneiere om rett til uttak av kalk/marmor. Avtalen gjaldt en prøvetid på tre år fra 1. februar 1992 og deretter for en driftsperiode på 30 år, med rett til forlengelse. Lagmannsretten kom til

«at utskriving av eiendomsskatt ikke er begrenset til de tilfellene hvor verket og bruket befinner seg på egen grunn, og enn mindre at beskatningen – dersom deler av verket og bruket står på egen grunn – er avskåret fra å rette seg også mot deler som ligger på annen manns grunn.»

Det ble vist til praktiske hensyn for kommunen å kunne slippe å foreta beregninger av verdiene av bruddet fordelt på de enkelte enhetene, og at det også var utnyttelsen av mineralforekomstene som her åpnet for beskatning:

«Det er da så nær sammenheng mellom verket og beskatning at det er naturlig at skattekravet tilordnes dette, og ikke grunneieren.»

Ombudsmannen mener dommen har begrenset overføringsverdi til denne saken. Norsk Marmor AS hadde en avtale med grunneierne som løp i 30 år og med rett til forlengelse. Det var driften til verket som utløste eiendomsskatt på de aktuelle eiendommene. Dommen er også avsagt før Høyesteretts dom i Rt 2002 s 1411 (Firda Sjøfarmer). Så langt ombudsmannen har klart å bringe på det rene, har X kommune skrevet ut eiendomsskatt på alle eiendommer i kommunen siden 2016, og leieavtalen med grunneier Selskap B er ikke tidsubegrenset. I Firda-Sjøfarmer-saken kom Høyesterett til at selv om det var Firda Sjøfarmer verk og bruk som utløste eiendomsskatt på tomten, gjelder utgangspunktet om at bortfester er eiendomsskattepliktig for tomten og fester er eiendomsskatepliktig for resten ved tidsbegrensede festeavtaler.

Finansdepartementet har avgitt en upublisert tolkningsuttalelse 20. september 2019, som både selskapet og kommunen har trukket frem i saken. Uttalelsen omhandlet blant annet spørsmålet om eiendomsskatt ved sammensatte rettighetsforhold:

«Utgangspunktet etter eigedomsskattelova er at det er den faste eiendommen som er skatteobjektet. Loven har som system at eiendomsskatt pålegges eiendommenes bruttoverdi, uten hensyn til hvordan rettighetsforholdene er ordnet. Rettigheter i fast eiendom er som hovedregel ikke undergitt eiendomsskatt, og tilsvarende gis det ved verdsettelsen av fast eiendom heller ikke noe fradrag for slike heftelser. Spørsmålet ved sammensatte rettighetsforhold blir hvem som skal anses som debitor for eiendomsskattekravet.»

Videre viste departementet til Firda Sjøfarmer-dommen og tidligere tolkningsuttalelser fra Finansdepartementet om betydningen av avtalt festetid for debitorspørsmålet. På den bakgrunn la departementet «til grunn at det må vurderes konkret hvem som er debitor for eiendomsskatt på nødvendig grunn til kraftnett».

Kommunen anførte at det følger av avtalen mellom selskapene at fester skal dekke alle kostnader. Grunneieravtalen [dato] mellom selskapet og grunneier selskapet B lyder:

«xxx»

Om avtalen regulerer kostnadsfordelingen av eiendomsskatt er ikke klart. Ut fra gjeldende rett kan uansett ikke en avtale om kostnadsfordeling mellom private parter, avgjøre hvem av partene som overfor kommunen er debitor/ansvarlig for eiendomsskatten på grunnen.

De reelle hensynene som kommunen har anført til inntekt for sitt syn, kan etter ombudsmannens syn neppe tillegges avgjørende vekt for å fravike det rettslige utgangspunktet om at eier hefter for eiendomsskatten.

I selskapets klage 7. juni 2018 til X kommune var varigheten av leieavtalene ett av klagepunktene. Taksator har, i kommentar 18. juni 2018 til selskapets klage, uttalt at han ikke hadde fått oversendt kopi av denne avtalen, og skrev videre:

«Så vidt jeg har forstått er det inngått en særskilt avtale med [grunneier selskap B] for å benytte arealer som inngår i [grunneier selskap Bs] … virksomhet. Jeg kjenner ikke grunnlaget for avtalene, heller ikke omfanget av arealene eller i hvilken grad disse er kritiske for [anlegget til selskapets] virksomhet. Det rimer ikke hvis denne særavtalen alene skaper større usikkerhet for [anleggets] langsiktige drift enn det som ligger i de øvrige avtalene.»

Overskattetakstnemnda har ikke berørt dette klagepunktet særskilt i vedtaket 19. februar 2019, og det er heller ikke omtalt i administrasjonens saksutredning.

Ombudsmannen mener rettskildene viser at det må gjøres en konkret vurdering av hvem som er debitor for hvilke deler av skatten der grunnen og anlegget til verket og bruket har forskjellige eiere og festeavtalen må anses som tidsbegrenset. Ombudsmannen har kommet til at spørsmålet ikke ble forsvarlig utredet ved overskattetakstnemndas behandling all den tid selskapet hadde løftet frem problemstillingen i sin klage. Saken er heller ikke gjennom undersøkelsene herfra blitt tilstrekkelig opplyst til å konkludere med hvem som er ansvarlig for eiendomsskatten for grunnen som selskapet leier av selskap B.

Det knytter seg etter dette begrunnet tvil til om det er rettslig adgang til å holde selskapet ansvarlig for eiendomsskatt for grunnen selskapet leier av selskap B.

3. Saksbehandlingen

3.1. Rettslige utgangspunkter

Forvaltningsloven gjelder for forberedelsen av eiendomsskattesaker når annet ikke er særskilt regulert i eigedomsskattelova, jf. eigedomsskattelova § 29 første ledd. I tillegg gjelder alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper om krav til forsvarlig saksbehandling og om å opptre i samsvar med god forvaltningsskikk også i eiendomsskattesaker.

Eiendomsskattevedtak skal begrunnes, men forvaltningslovens bestemmelser gjelder ikke ettersom det er særskilt regulert at vedtaket kan ha en «stutt grunngjeving», jf. eigedomsskattelova § 29 femte ledd. Kravet gjelder både ved takst og overtakst. Avveiningen av hensynet til skattyters rettssikkerhet på den ene siden og effektiv saksbehandling og ressursbruk i kommunen på den andre siden, gjorde at Finansdepartementet foreslo en regel om «stutt grunngjeving» framfor å følge reglene i forvaltningsloven.

Hva som ligger i «stutt grunngjeving» vil variere ut fra hva vedtaket gjelder, jf. forarbeidene til bestemmelsen (Prop. 112L (2011-2012) punkt 3.5.7.2). Departementet uttalte da at

«[n]år det gjeld takstvedtak for verk og bruk, er det ofte nødvendig med ei grundigare grunngjeving. Departementet legg til grunn at ei «stutt grunngjeving» ikkje tyder at grunngjevinga kan vere kortare enn det som er nødvendig for at skattytar kan forstå korleis skattegrunnlaget er fastsett, og dermed ha godt nok grunnlag for å utøve klageretten.»

Det ble sett som unødvendig å uttrykkelig lovfeste at klageorganet må vurdere alle klagepunktene og merknadene fra eiendomsskattyter, men det ble påpekt at dette var gjeldende rett.

Forvaltningslovens habilitetsregler gjelder i eiendomsskattesaker, jf. eigedomskattelova § 29. Det følger av forvaltningsloven § 6 andre ledd at en offentlig tjenestemann er

«ugild når andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet; blant annet skal legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til. Det skal også legges vekt på om ugildhetsinnsigelse er reist av en part.»

Eigedomsskattelova § 21 har en særskilt habilitetsbestemmelse der det står at et medlem i formannskapet ikke kan være medlem i en takstnemnd. Dette er i forarbeidene ((Prop. 112L (2011-2012) kapittel 3.5.2.2) begrunnet slik:

«Formannskapet forvaltar partsrettane til kommunen i saker om eigedomsskatt. Omsynet til at nemndene er uavhengige inneber at medlemmer i formannskapet ikkje bør delta i nemndene. Departementet foreslår difor ein særskild regel i eigedomsskattelova § 21 om at medlem i formannskapet ikkje kan delta i eigedomsskattenemnder.»

I forarbeidene er habiliteten til kommunestyremedlemmer og ansatte i administrasjonen vurdert slik:

«Departementet legg til grunn at medlem i kommunestyret og tilsette i administrasjonen i kommunen normalt ikkje er inhabile til å førebu eller handsame saker om eigedomsskatt av di dei eig fast eigedom i kommunen. Dersom vedtaket gjeld særskilde eigedomar, eller ein person eig ein stor del av eigedomane i kommunen, kan personen vere inhabil på grunn av «særegne forhold» etter forvaltningslova § 6 andre ledd. Ein person som blir rekna som «part» i saka er inhabil etter forvaltningslova § 6 første ledd.»

Kommuneloven har også egne inhabilitetsregler. Det følger av kommuneloven § 13-3 annet ledd at «[n]år en klage skal behandles etter forvaltningsloven § 28 andre ledd, er en ansatt som har vært med på å forberede eller treffe vedtaket, inhabil til å delta i klageinstansens behandling av vedtaket, eller i forberedelsen av saken for klageinstansen». Det samme gjelder for folkevalgte i medhold av kommuneloven § 11-10. Imidlertid behandles klager i eiendomsskattesaker etter eigedomsskattelovas særregler om klage i §§ 19 og 20, og ikke forvaltningsloven § 28, og ombudsmannen har forstått det slik at kommunelovens særskilte habilitetsregler for ansatte og folkevalgte derfor ikke gjelder ved forberedelse av eiendomsskatteklager.

3.2. Vurderingen av saksbehandlingen

3.2.1. Saksforberedelsen for overskattetakstnemnda

Eigedomsskattelova oppstiller ikke skranker for å benytte samme taksator i førsteinstans og i klageinstansen. Overskattetakstnemnda skal gjøre en selvstendig vurdering av saken, og på denne måten sikre en reell to-instansbehandling. Imidlertid kan det på generelt grunnlag ikke utelukkes at det i en sak kan foreligge særlige forhold som tilsier at kommunen må benytte en annen taksator i klageomgangen for at saksforberedelsen skal være forsvarlig. Gjennomgangen av saken har ikke gitt tilstrekkelig grunn til å mene at det i dette tilfellet var uforsvarlig å benytte samme taksator i begge instanser. Imidlertid er det et spørsmål om anførslene fra selskapet kunne vurderes av en taksator, eller om anførslene først og fremst var juridiske problemstillinger som kommunen måtte utrede i klageomgangen, slik som debitor-spørsmålet der det foreligger en tidsbegrenset festeavtale med grunneier.

Administrasjonens saksutredning inneholder inngående opplysninger om økonomiske konsekvenser av vedtaket overskattetakstnemnda skal treffe. Det står at eiendomsskatteinntekten som medfølger anlegget, er av stor betydning for kommunens økonomi og handlingsrom. Videre er det laget en oversikt over budsjettårene 2019 og 2020 og økonomiplanen for 2021 og 2022 og vist til hvor stor beløpsmessig innvirkning et eventuelt medhold i klagen fra selskapet vil få i disse årene. Deretter gir administrasjonen en økonomisk vurdering der det står at:

«[e]iendomsskatteinntekter i X kommune er avgjørende for å få kommunens budsjetter i balanse. Eiendomsskatteinntektene fra [selskapet] er et viktig bidrag til å styrke kommunens handlingsrom og til å kunne realisere prosjekter.

Dersom klagen tas tilfølge mister X kommune eiendomsskatteinntekter på kr xxxxxx i året. I løpet av [anleggets] levetid på 25 år utgjør tapte inntekter kr xxxxxxx.»

Medlemmene av overskattetakstnemnda var gjennom en detaljert takstrapport kjent med verdsettelsen av anlegg og grunn. Sammenholdt med selskapets anførsler vil medlemmene være kjent med nytt eiendomsskattegrunnlag dersom klager gis medhold. Opplysninger om eiendomsskattegrunnlag er selvsagt relevante opplysninger for nemnda. I denne saken var det imidlertid i tillegg tatt med informasjon som knytter seg til kommunens budsjettplanlegging. Dette er opplysninger som er den enkelte takstsak uvedkommende. Etter ombudsmannens syn er det i strid med god forvaltningsskikk at disse opplysningene er vektlagt i saksfremlegget. Det svekker tilliten til kommunens saksbehandling at slike opplysninger tas med i det omfang som er gjort i denne saken.

3.2.2. Begrunnelsen

Overskattetakstnemnda har ikke gitt en selvstendig begrunnelse. Overskattetakstnemndas vedtak 19. februar 2019 lyder slik:

«1. Klage på at byggelånsrenter er inkludert i eiendomsskattetaksten for Gnr xx bnr xx tas ikke tilfølge.

2. Klage på at grunnrettigheter er inkludert i eiendomsskattegrunnlaget for Gnr xx bnr xx tas ikke tilfølge.

3. Eiendomsskattetaksten for [selskapet] i X kommune settes til kr xxx.»

Vedtakets punkt 1 og 2 er i tråd med anbefalingen fra taksator gitt i et brev til kommunen. I saksutredningen fra kommunens administrasjon, sto det følgende:

«[Takseringsfirmaet ved taksator] har erfaring og har gitt godt begrunnede svar på hvorfor klagepunktene for byggelånsrenter og grunnrettigheter bør inkluderes i eiendomsskattetaksten. Jamfør vedlegg med uttalelse til klagesaken datert 18. juni 2018.»

Ombudsmannen er enig med kommunen i at vedtaket må sees i sammenheng med saksutredningen og også taksators uttalelse. Saksutredningen fra administrasjonen gjenga en foreløpig konklusjon fra KS-advokatene, viste til en vedlagt rapport fra taksator og inneholdt administrasjonens vurdering av saken, inkludert økonomiske konsekvenser.

I denne saken har ikke nemnda hatt et annet syn enn taksator eller administrasjonen, men likevel er det grunner som taler for at kravet om «stutt grunngjeving» ikke er oppfylt.

Selskapet hadde i klagen til overskattetakstnemnda anførsler knyttet til grunnen som ble festet av selskap B. Taksator var ikke forelagt grunneieravtalen mellom selskap B og selskapet. KS-advokatene hadde gitt en foreløpig konklusjon angående byggelånsrenter og grunnrettigheter, men det er ikke opplyst om grunneieravtalen med selskap B var vurdert. Saksutredningen til administrasjonen inneholdt heller ikke noen nærmere vurdering av denne anførselen.

Overskattetakstnemnda har ikke utdypet sitt vedtak, og vurderingene til nemnda har ikke vært belyst under ombudsmannens undersøkelser. Ombudsmannen har derfor ikke grunnlag for å konkludere med at det er tatt utenforliggende hensyn ved behandlingen i overskattetakstnemnda. En begrunnelse ville imidlertid kunne fjernet tvil knyttet til faren for at det usaklig var sett hen til de økonomiske konsekvensene for kommunen av rettsforståelsen og dermed behandlingen av klagen.

Både innsigelsene i klagen fra selskapet samt administrasjonens saksutredning inneholdt etter ombudsmannens syn forhold som overskattetakstnemnda burde synliggjort. For noen av forholdene er det mulig at det ville være tilstrekkelig å vise til hvilke vurderinger fra takstmannen som nemnda sluttet seg til. Enkelte forhold burde nemnda kortfattet gitt sitt syn på. Samlet sett gjør dette at ombudsmannen mener at vedtaket ikke er i tråd med kravet om «stutt grunngjeving» i § 29 femte ledd.

3.2.3. Habilitet

Det foreligger ikke rettslige skranker mot at kommunestyrerepresentanter generelt kan sitte som medlemmer i overskattetakstnemnda. Spørsmålet her er om det i de konkrete sakene foreligger «særegne forhold … som er egnet til å svekke tilliten til [det enkelte medlems] upartiskhet», jf. forvaltningsloven § 6 annet ledd.

Kommunestyrerepresentanter vedtar økonomiplan og årsbudsjettet i kommunestyret før årsskiftet, og på den måten vil representantene inneha informasjon om økonomisk handlerom og hva som påvirker dette. Generelt må ombudsmannen legge til grunn at kommunestyrerepresentantene er bevisst de ulike rollene de har ved vedtak av årsbudsjett i kommunestyret og som medlemmer av overskattetakstnemnda i enkeltsaker.

Saksutredningen til klagesaken inneholdt en detaljert oversikt over økonomiske konsekvenser for kommunens handlingsrom av å gi medhold i klagesaken. Gjennomgangen har imidlertid ikke gitt grunnlag for å fastslå at det foreligger omstendigheter som utgjør særegne forhold som er egnet til å svekke tilliten til det enkelte medlemmet av takstnemnda selv om vedkommende også er kommunestyrerepresentant. Det har ikke kommet frem opplysninger om at avgjørelsen innebærer særlig fordel, tap eller ulempe for den enkelte kommunestyrerepresentant eller noen som representanten har nær personlig tilknytning til. Politikernes kunnskap om den generelle betydningen utfallet av eiendomsskattesaken ville få for kommuneøkonomien, er i seg selv ikke et så særegent forhold at det foreligger inhabilitet av den grunn.

Konklusjon

Ombudsmannen er enig med kommunen i at festeavtalene med alle grunneierne, foruten én, var å regne som tidsubegrensede. Det var derfor etter ombudsmannens syn riktig å tilordne selskapet eiendomsskatt for nødvendig grunn til disse eiendommene.

Festeavtalen med den ene grunneieren skilte seg fra de andre ved å være tidsbegrenset. Ombudsmannen har kommet til at kommunen ikke har utredet tilstrekkelig hvem som skal være ansvarlig for eiendomsskatten for nødvendig grunn. En privat avtale mellom fester og bortfester om kostnadsfordeling kan etter ombudsmannens syn ikke benyttes av kommunen for å avgjøre hvem som overfor kommunen er ansvarlig for eiendomsskatten av grunnen. Det knytter seg begrunnet tvil, jf. sivilombudsmannsloven § 10 annet ledd, om eiendomsskattevedtaket for grunnen underlagt den tidsbegrensete festeavtalen er riktig.

Ombudsmannen har ikke grunnlag for å mene det var uforsvarlig å benytte den samme sakkyndige i førsteinstansen som i klageinstansen eller at enkelte medlemmer av overskattetakstnemnda var inhabile. Det er imidlertid kritikkverdig at saksutredningen fra administrasjonen til eiendomsskattesaken i detalj inneholdt redegjørelse for økonomiske konsekvenser for kommunen av å gi medhold i klagen.

Begrunnelsen oppfylte ikke kravet til «stutt grunngjeving», jf. § 29. Overtakstnemndas vedtak er ikke tilstrekkelig utdypet sett hen til anførslene som var inngitt fra selskapet i klagen. Det knytter seg derfor også her «begrunnet tvil» til forhold av betydning i saken, jf. ombudsmannsloven § 10 andre ledd.

På denne bakgrunn ber ombudsmannen om at saken behandles på nytt i lys av anbefalingene i denne uttalelsen. Ombudsmannen ber X kommune om tilbakemelding innen 30. april 2021.

Forvaltningens oppfølging

I brev 30. april 2021 opplyste kommunen at eiendomsskattesaken skal behandles på nytt i lys av ombudsmannens uttalelse og at kommunen vil orientere ombudsmannen om resultatet av den nye behandlingen.

Besøk til Høyås bo- og rehabiliteringssenter

Høsten 2020 gjennomførte Sivilombudsmannen for første gang besøk ved sykehjem. Nå er rapporten fra Høyås bo- og rehabiliteringssenter klar.

Sivilombudsmannen har som en av sine sentrale oppgaver å forebygge umenneskelig og nedverdigende behandling på steder der noen kan være fratatt friheten.

−Mange beboere på sykehjem er helt avhengige av personale for å få oppfylt sine grunnleggende rettigheter, og har derfor i praksis ikke frihet til å ta de valg som gjelder eget liv. Det er også på bestemte vilkår adgang til å benytte tvang på sykehjem. Dette er bakgrunnen for at Sivilombudsmannen besøker sykehjem, sier sivilombudsmann Hanne Harlem.

Sivilombudsmannens forebyggingsenhet besøkte Høyås bo- og rehabiliteringssenter i Nordre Follo kommune i oktober 2020.

Manglende kunnskap om forebygging og bruk av tvang

−Mye er bra på Høyås bo- og rehabiliteringssenter, men vi gjorde også funn som viste manglende kunnskap, opplæring og systematikk, sier sivilombudsmann Hanne Harlem.

De fleste av de pårørende vi snakket med fortalte at de og beboerne følte seg godt ivaretatt på sykehjemmet.

Det manglet imidlertid tilstrekkelig kunnskap og oversikt over bruken av tvungen helsehjelp ved sykehjemmet. Det var stor usikkerhet om hva som skulle regnes som tvang, i hvilke situasjoner det var hjemmel for å bruke tvang, og når det skulle fattes vedtak om bruk av tvang. Sykehjemmet hadde ikke et system for kvalitetssikring av vedtak. Kommunen skal etter loven ha en «overordnet faglig ansvarlig» som skal motta kopi av alle vedtak. Det fantes ingen slik overordet faglig ansvarlig i Nordre Follo kommune, og det var derfor ingen som hadde oversikt over tvangsbruk på sykehjem i kommunen.

−Manglende kunnskap om reglene for bruk av tvang utgjør en risiko for at beboere utsettes for ulovlig tvang, fordi vilkårene for å bruke tvang ikke er oppfylt, eller fordi bruken av tvang ikke er dokumentert i et vedtak, sier Hanne Harlem.

Ansatte ble ikke gitt systematisk opplæring i hvordan de kan forebygge og håndtere utfordrende atferd, og det var heller ingen systematisk oppfølging av personale etter vanskelige hendelser.

Lite mulighet til friluft og aktivitet

Det var liten grad av individuelt tilpassede aktiviteter for beboerne, og lite mulighet til å være ute i friluft og i fysisk aktivitet. Personalets praktiske muligheter til å bli med beboere utenfor sykehjemmet var svært begrenset, og vi så også ulike fysiske hindringer som begrenset beboernes mulighet til å bevege seg fritt.

−De fleste eldre sykehjemsbeboere trenger hjelp til å opprettholde fysisk funksjon og bevegelse. Tilpasset fysisk aktivitet og mulighet til å være ute kan gjøre beboere mer selvhjulpne og gi dem en bedre hverdag, sier Hanne Harlem. − Det er viktig at beboernes frihet ikke begrenses mer enn det loven tillater.

Besøket ved Høyås bo- og rehabiliteringssenter

Vårt besøk gikk til sokkelavdelingen som hadde 31 plasser forbeholdt pasienter med demens. Besøket var tilpasset de gjeldende smittevernreglene på besøkstidspunktet.

 

Høyås bo- og rehabiliteringssenter i Nordre Follo kommune. Foto: Sivilombudsmannen

Første rapport fra Sivilombudsmannens besøk ved sykehjem

Høsten 2020 gjennomførte Sivilombudsmannen for første gang besøk ved sykehjem. Nå er rapporten fra Høyås bo- og rehabiliteringssenter klar.

Les rapporten her

Sivilombudsmannen har som en av sine sentrale oppgaver å forebygge umenneskelig og nedverdigende behandling på steder der noen kan være fratatt friheten.

−Mange beboere på sykehjem er helt avhengige av personale for å få oppfylt sine grunnleggende rettigheter, og har derfor i praksis ikke frihet til å ta de valg som gjelder eget liv. Det er også på bestemte vilkår adgang til å benytte tvang på sykehjem. Dette er bakgrunnen for at Sivilombudsmannen besøker sykehjem, sier sivilombudsmann Hanne Harlem.

Sivilombudsmannens forebyggingsenhet besøkte Høyås bo- og rehabiliteringssenter i Nordre Follo kommune i oktober 2020.

Manglende kunnskap om forebygging og bruk av tvang

−Mye er bra på Høyås bo- og rehabiliteringssenter, men vi gjorde også funn som viste manglende kunnskap, opplæring og systematikk, sier sivilombudsmann Hanne Harlem.

De fleste av de pårørende vi snakket med fortalte at de og beboerne følte seg godt ivaretatt på sykehjemmet.

Det manglet imidlertid tilstrekkelig kunnskap og oversikt over bruken av tvungen helsehjelp ved sykehjemmet. Det var stor usikkerhet om hva som skulle regnes som tvang, i hvilke situasjoner det var hjemmel for å bruke tvang, og når det skulle fattes vedtak om bruk av tvang. Sykehjemmet hadde ikke et system for kvalitetssikring av vedtak. Kommunen skal etter loven ha en «overordnet faglig ansvarlig» som skal motta kopi av alle vedtak. Det fantes ingen slik overordet faglig ansvarlig i Nordre Follo kommune, og det var derfor ingen som hadde oversikt over tvangsbruk på sykehjem i kommunen.

−Manglende kunnskap om reglene for bruk av tvang utgjør en risiko for at beboere utsettes for ulovlig tvang, fordi vilkårene for å bruke tvang ikke er oppfylt, eller fordi bruken av tvang ikke er dokumentert i et vedtak, sier Hanne Harlem.

Ansatte ble ikke gitt systematisk opplæring i hvordan de kan forebygge og håndtere utfordrende atferd, og det var heller ingen systematisk oppfølging av personale etter vanskelige hendelser.

Lite mulighet til friluft og aktivitet

Det var liten grad av individuelt tilpassede aktiviteter for beboerne, og lite mulighet til å være ute i friluft og i fysisk aktivitet. Personalets praktiske muligheter til å bli med beboere utenfor sykehjemmet var svært begrenset, og vi så også ulike fysiske hindringer som begrenset beboernes mulighet til å bevege seg fritt.

−De fleste eldre sykehjemsbeboere trenger hjelp til å opprettholde fysisk funksjon og bevegelse. Tilpasset fysisk aktivitet og mulighet til å være ute kan gjøre beboere mer selvhjulpne og gi dem en bedre hverdag, sier Hanne Harlem. − Det er viktig at beboernes frihet ikke begrenses mer enn det loven tillater.

Besøket ved Høyås bo- og rehabiliteringssenter

Vårt besøk gikk til sokkelavdelingen som hadde 31 plasser forbeholdt pasienter med demens. Besøket var tilpasset de gjeldende smittevernreglene på besøkstidspunktet.

 

  • Forside
  • Uttalelser
  • Avslag på krav om erstatning − Navs plikt til å gi veiledning av eget tiltak om regelverket for avtalefestet pensjon i privat sektor

Avslag på krav om erstatning − Navs plikt til å gi veiledning av eget tiltak om regelverket for avtalefestet pensjon i privat sektor

Saken gjelder Nav Klageinstans Sørs avslag på et krav om erstatning. Klager mente Nav hadde opptrådt uaktsomt ved ikke å gi veiledning om at han ville miste retten til avtalefestet pensjon (AFP) i privat sektor dersom han mottok uførepensjon etter fylte 62 år. Ombudsmannen har undersøkt rekkevidden av Navs plikt til å gi veiledning om regelen i AFP-tilskottsloven § 8 ved behandlingen av klagers uføresøknad.

Sivilombudsmannen mener overgangen til en ny AFP-ordning i privat sektor i 2010 medførte at Nav hadde en noe skjerpet veiledningsplikt om innholdet i AFP-tilskottsloven § 8 i den perioden nytt regelverk ble iverksatt. Klagers alder da han fikk innvilget gradert uførepensjon og hans vedvarende tilknytning til arbeidslivet, kunne tilsi at han hadde et aktuelt behov for veiledning om nevnte bestemmelse. Flere av momentene taler for at Nav av eget tiltak skulle gjort klageren oppmerksom på at han måtte si fra seg uføreytelsen innen han fylte 62 år, for ikke å miste retten til AFP i privat sektor. Det knytter seg derfor begrunnet tvil, jf. sivilombudsmannsloven § 10 annet ledd, til om Navs veiledning overfor klager har vært tilstrekkelig.

Ombudsmannen ber Nav om å vurdere erstatningskravet på nytt, i lys av ombudsmannens påpekninger.

Sakens bakgrunn

A (heretter klager) fikk innvilget gradert uførepensjon (uføretrygd fra 1. januar 2015) i vedtak 5. april 2011. I oktober 2015 søkte klager om tidlig alderspensjon og avtalefestet pensjon (AFP) i privat sektor. Nav innvilget 100 prosent tidlig alderspensjon, men avslo kravet om AFP i privat sektor fordi klager hadde mottatt uførepensjon etter fylte 62 år, se AFP-tilskottslova § 8. Navs avslag på AFP i privat sektor ble stadfestet ved Trygderettens kjennelse 7. mai 2018.

Etter avslaget på AFP i privat sektor fremsatte klager et krav om erstatning for økonomisk tap tilsvarende størrelsen på AFP-ytelsen. Erstatningskravet ble blant annet begrunnet med at Nav hadde opptrådt erstatningsbetingende uaktsomt ved ikke å veilede om at mottak av uførepensjon etter fylte 62 år medfører at retten til AFP i privat sektor går tapt.

Nav Klageinstans avslo erstatningskravet i beslutning 16. juli 2020, da vilkåret om ansvarsgrunnlag (uaktsomhet) i skadeserstatningsloven § 2-1 ikke ble ansett oppfylt.

A klaget til ombudsmannen over avslaget på kravet om erstatning.

Våre undersøkelser

Vi fant grunn til å undersøke nærmere den delen av saken som gjaldt rekkevidden av Navs veiledningsplikt om regelen i AFP-tilskottsloven § 8. Ombudsmannen ønsket å avklare om Nav skulle veiledet klager om at han måtte si fra seg uføreytelsen innen den måneden han fylte 62 år, for ikke å miste retten til AFP i privat sektor.

På Navs nettsider om uføretrygd er det i dag gitt relativt lett tilgjengelig informasjon om at bruker må si fra seg uføretrygden fra folketrygden før du fyller 62 år for å få innvilget AFP i privat sektor. Informasjonen med overskriften «Mottar du uføretrygd og ønsker å søke om AFP i privat sektor?» ble publisert på www.nav.no den 22. januar 2020. Vi ba Arbeids- og velferdsdirektoratet svare på om tilsvarende informasjon lå tilgjengelig på Navs nettsider i 2011, da klageren søkte om og fikk innvilget uførepensjon. Om mulig ønsket vi å få oversendt den informasjonen som var tilgjengelig på Navs nettsider i april 2011.

Direktoratet ble også bedt om å opplyse i hvilken grad bestemmelsen i AFP-tilskottsloven § 8 hadde vært forventet kjent for veiledere og saksbehandlere i Nav som arbeider med uføretrygd. Og om direktoratet, i likhet med Nav Klageinstans, mente Fellesordningen for AFP var nærmere enn Nav til å veilede om vilkårene for rett til AFP, herunder vilkårene i AFP-tilskottsloven § 8 første til tredje ledd.

I tillegg fikk direktoratet anledning til å gi sitt syn på Nav Klageinstans’ aktsomhetsvurdering i avslaget på klagerens erstatningskrav.

Arbeids- og velferdsdirektoratet opplyste i brev 28. januar 2021 at informasjonen vi hadde vist til på www.nav.no først ble publisert på Navs nettsider 21. juni 2016. Det lå ikke tilsvarende informasjon ute på Navs nettsider før dette. Informasjonssiden om uførepensjon inneholdt ikke informasjon om AFP-vilkåret i den aktuelle perioden. Begrensningen i muligheten for å motta AFP i privat sektor ved mottak av uførepensjon etter fylte 62 år, var imidlertid omtalt på Navs informasjonsside om den nye AFP-ordningen i privat sektor.

På spørsmålet om i hvilken grad AFP-tilskottsloven § 8 var forventet kjent for ansatte i Nav som arbeider med uføresaker, redegjorde direktoratet først for hva som gjaldt i perioden 2009 til september 2012. I denne perioden var det i liten grad forventet at saksbehandlere som var involvert i saksbehandling av søknader om uførepensjon skulle kjenne til bestemmelsen i AFP-tilskottsloven § 8. Da klager fikk behandlet sin søknad om uførepensjon, var saksbehandlingsprosessen delt mellom Nav-kontorene, Nav Forvaltning og Nav Pensjon. Saksbehandlingsrutinen for behandling av saker om uførepensjon inneholdt ikke informasjon om AFP-tilskottsloven § 8. Rundskrivet om uførepensjon som gjaldt fra september 2009 til 2015, inneholdt kun informasjon om kombinasjon av uførepensjon og den gamle AFP-ordningen. Det var ikke gitt retningslinjer i rundskrivet om i hvilke situasjoner det skulle gis veiledning om reglene for AFP i kombinasjon med trygdeytelser.

Deretter opplyste direktoratet at det i dag forventes at saksbehandlere som behandler søknader om uføretrygd og veiledere ved Nav Kontaktsenter, kjenner til innholdet i AFP-tilskottsloven § 8 og selv gir veiledning om bestemmelsen eller henviser til relevante informasjonskilder. I saker der medlemmer søker om uføretrygd uten å ta kontakt med Nav-kontoret eller Nav Kontaktsenter for veiledning, er det gitt nærmere retningslinjer for når saksbehandler skal gi informasjon om vilkåret for mottak av AFP i privat sektor. I rutinebeskrivelsen for behandlingen av uføresøknader, står det blant annet følgende:

«Hvis vedtak om uføretrygd har som resultat at uføretrygden ikke kommer til utbetaling, skal bruker gjøres oppmerksom på at det er bruker selv som må passe på at det ikke utbetales uføretrygd etter fylte 62 år. Brukere som er yngre enn 57 år trenger ikke varsles.

Hvis det er opplysninger som indikerer at bruker kan ha rett til AFP i privat sektor, skal bruker informeres om at det er vedkommende selv som må passe på at det ikke utbetales uføretrygd etter fylte 62 år. Opplysninger som indikerer at bruker kan har rett til AFP i privat sektor kan for eksempel være at bruker har søkt AFP i privat sektor eller at det ligger en forespørsel om AFP i privat sektor i dokumentoversikten. Henvis bruker til å lese mer om AFP i privat sektor på nav.no/uføretrygd.»

Etter direktoratets syn hadde Nav Klageinstans foretatt en riktig aktsomhetsvurdering, med unntak av passusen om at Fellesordningen for AFP er nærmere enn Nav til å veilede om vilkårene for rett til AFP. Det er Nav som prøver om vilkåret om mottak av uføretrygd etter fylte 62 år er oppfylt eller ikke. Dette momentet var etter direktoratets syn ikke relevant i vurderingen av klagerens erstatningskrav. Direktoratet redegjorde nærmere for sitt syn på klageinstansens aktsomhetsvurdering. Ettersom klager ikke selv hadde stilt konkrete spørsmål om retten til AFP, er spørsmålet om Nav burde ha veiledet om regelen i AFP-tilskottsloven av eget tiltak. Direktoratet viste til at Navs veiledningsplikt gjelder forhold som er av aktuell betydning for parten. Dokumentasjonen i saken tyder på at alderspensjon ikke var et aktuelt tema på søknadstidspunktet og klager var kun 60 år da han søkte om uførepensjon. Sett i lys av at Nav driver masseforvaltning og at Nav ikke har oversikt over hvem som jobber i AFP-bedrifter, hadde Nav etter direktoratets vurdering ikke plikt til å veilede om AFP på eget tiltak. Direktoratet viste også til at det på søknadstidspunktet ikke var forventet at saksbehandlere som behandlet søknader om uførepensjon, skulle kjenne til bestemmelsen i AFP-tilskottsloven § 8.

Advokat Victoria Skytte innga merknader på vegne av klageren 8. februar 2021, og viste blant annet til at Nav ikke kan fritas fra sin veiledningsplikt ved å organisere saksbehandlingsprosessen slik at den er delt mellom flere enheter i Nav. Videre at manglende informasjon om reglene for AFP i privat sektor i saksbehandlingsrutinene til Nav på tidspunktet klageren søkte om uførepensjon, heller ikke kan frita Nav fra sin veilednings- og informasjonsplikt. Etter advokatens syn burde Nav også informert om at klageren alternativt kunne søkt om arbeidsavklaringspenger ved utløpet av sykepengeperioden, ettersom han hadde en uttalt målsetting om å komme tilbake i 100 prosent arbeid.

Direktoratet har ikke kommet med ytterligere merknader til saken.

Ombudsmannens syn på saken

Spørsmålet for ombudsmannen er om Nav Klageinstans har lagt til grunn en riktig aktsomhetsnorm ved vurderingen av erstatningskravet, herunder om Nav etter forvaltningsloven § 11 annet ledd skulle veiledet klageren om innholdet i AFP-tilskottsloven § 8 i forbindelse med behandlingen av hans søknad om uførepensjon.

1. Rettslige utgangspunkter

Forvaltningens erstatningsansvar er regulert av skadeserstatningsloven § 2-1. Arbeidsgiver er ansvarlig for skade som en arbeidstaker volder forsettlig eller uaktsomt ved utføringen av sitt arbeid, jf. skadeserstatningsloven § 2-1 nr. 1 første punktum.

Navs veiledningsplikt er regulert i forvaltningsloven § 11, jf. folketrygdloven § 21-1. Formålet med veiledningen skal være å gi parter og andre interesserte adgang til å ivareta sine interesser i bestemte saker på best mulig måte. Veiledningsplikten omfatter både det å gi svar på konkrete forespørsler fra borgere og å gi opplysninger av eget tiltak. Omfanget av veiledningen må tilpasses det enkelte forvaltningsorgans situasjon og kapasitet til å påta seg slik virksomhet. Ved behandlingen av konkrete saker har Nav et selvstendig ansvar for av eget tiltak å vurdere partens behov for veiledning, jf. forvaltningsloven § 11 annet ledd første punktum.

Avtalefestet pensjon i privat sektor er en tariffbasert pensjonsordning for ansatte i privat sektor. Ytelsen er livsvarig og kan tas ut tidligst fra fylte 62 år. Det offentlige yter tilskudd til ordningen. Etter AFP-tilskottsloven § 8 første ledd ytes ikke avtalefestet pensjon til personer som etter fylte 62 år har mottatt uføretrygd fra folketrygden. Personer som har rett til uføretrygd, men som ikke har mottatt uføretrygd etter fylte 62 år, har rett til AFP dersom vedkommende senest ved uttaket av pensjonen sier fra seg uføretrygden med virkning fra fylte 62 år, jf. AFP-tilskottsloven § 8 tredje ledd. Nav har avgjørelsesmyndighet i saker som gjelder lovens § 8 første til tredje ledd, se AFP-tilskottsloven § 17 annet ledd, jf. første ledd.

Ordningen med AFP i privat sektor ble endret i forbindelse med arbeidet med pensjonsreformen som trådte i kraft 1. januar 2011. Dagens AFP-tilskottslov trådte i kraft   19. februar 2010. Tidligere lov om statstilskott til ordninger for avtalefestet pensjon (lov 23. desember 1988 nr. 110) virket samtidig med den nye loven frem til 1. januar 2011. AFP i privat sektor ble med den nye loven i 2010 endret fra å være en førtidspensjonsordning i alderen 62-66 år, til å bli en påslagsordning som gir et livsvarig tillegg til alderspensjonen fra folketrygden. Etter den tidligere ordningen kunne ikke arbeidstaker motta både uførepensjon og AFP samtidig, men måtte velge ytelse senest når krav om begge ytelsene var behandlet. Bestemmelsen i AFP-tilskottsloven § 8 innebærer en innskrenking av arbeidstakers mulighet til å velge hvilken ytelse vedkommende ønsker å motta, sammenliknet med tidligere regelverk, se Ot.prp.nr. 111 (2008-2009) side 35. Valget må etter någjeldende lov tas før fylte 62 år, alternativt senest før uttak av AFP dersom en har hatt rett til, men ikke har mottatt en uføreytelse etter fylte 62 år.

2. Navs plikt til å gi veiledning av eget tiltak

Det er på det rene at klageren ikke selv har bedt om veiledning fra Nav om adgangen til å kombinere uførepensjon og AFP i privat sektor. Spørsmålet i saken er dermed om Nav, da klageren var 60 år og søkte uføretrygd, av eget tiltak skulle veiledet ham om at mottak av uførepensjon etter fylte 62 år ville medføre bortfall av retten til AFP i privat sektor.  Avgjørende for om Nav hadde plikt til å gi slik veiledning, er om «sakens art og partens forhold» ga grunn til det, jf. forvaltningsloven § 11 annet ledd.

I avslaget på erstatningskravet har Nav Klageinstans vist til at Fellesordningen for AFP er nærmere enn Nav til å veilede om vilkårene for AFP i privat sektor. Som direktoratet selv har vist til, er dette ikke relevant å se hen til i aktsomhetsvurderingen. Nav har avgjørelsesmyndigheten i saker etter AFP-tilskottsloven § 8 første til tredje ledd jf. AFP-tilskottsloven § 17 annet ledd, jf. første ledd. Det er dermed på det rene at AFP-tilskottsloven § 8 første til tredje ledd er en del av Navs saksområde, og innenfor Navs veiledningsansvar etter forvaltningsloven § 11.

2.1 Forvaltningsorganets situasjon og kapasitet

Arbeids- og velferdsdirektoratet har vist til at spørsmålet om hvor langt Navs veiledningsplikt strekker seg, beror på en konkret vurdering der partens behov må avveies mot Navs kapasitet. Henvisningen i forvaltningsloven § 11 første ledd til at omfanget av veiledningen må tilpasses det enkelte forvaltningsorgans situasjon og kapasitet, har først og fremst betydning for omfanget av den veiledningen forvaltningsorganet plikter å yte i det enkelte tilfellet. I forarbeidene er det presisert at bestemmelsen ikke er ment å gi forvaltningen en adgang til generelt å avstå fra å yte veiledning, se Ot.prp.nr 75 (1993-1995) side 59. Å informere om bestemmelsen i AFP-tilskottsloven § 8, eller henvise til informasjonen om den nye AFP-ordningen i privat sektor som lå på Navs nettsider, fremstår lite arbeidskrevende for Nav. Det er ikke tale om å utrede en vanskelig rettslig eller faktisk problemstilling, men å gjøre klageren oppmerksom på innholdet i bestemmelsen i AFP-tilskottsloven § 8. Nav driver masseforvaltning. Ut over det har ikke direktoratet påberopt særlige kapasitetsutfordringer som på tidspunktet da klagerens søknad om uførepensjon ble behandlet, tilsier at Nav ikke hadde kapasitet til å gi denne typen veiledning. Navs størrelse og rolle som masseforvalter av sentrale rettigheter for svært mange, kan snarere tilsi større krav til at Nav har kjennskap om regler av betydning for Navs brukere og formidler dette via veiledninger og rundskriv til saksbehandlere.

Direktoratet henviser til at veiledningsplikten er mer omfattende og inngående der parten stiller konkrete spørsmål enn der Nav skal veilede av eget tiltak. Ombudsmannen presiserer at Nav er forpliktet til å gi veiledning både ved «forespørsel fra en part» og der «sakens art eller partens forhold» gir grunn til det. Veiledningen skal blant annet omfatte «gjeldende lover og forskrifter og vanlig praksis på vedkommende saksområde», se bokstav a og b i forvaltningsloven § 11 annet ledd.  Der en part ber om veiledning eller stiller et konkret spørsmål, vil det ikke være tvil om at Navs veiledningsplikt er utløst. I de øvrige tilfellene, beror det på en konkret vurdering av sakens art og partens forhold om Nav har plikt til å gi veiledning av eget tiltak. Direktoratets omtale av utgangspunktet for vurderingen av rekkevidden av Navs veiledningsplikt fremstår på denne bakgrunn noe upresis.

2.2 Sakens art – nytt regelverk om AFP i privat sektor

Da klageren søkte om uførepensjon høsten 2010 var regelen i AFP-tilskottsloven § 8 relativt ny. At det trådte i kraft et nytt regelverk for AFP-ordningen i privat sektor i februar 2010, som innskrenket den enkeltes valgmulighet etter fylte 62 år sammenliknet med tidligere regelverk, tilsier etter ombudsmannens syn at Navs veiledningsplikt knyttet til den aktuelle bestemmelsen var noe skjerpet ved overgangen til den nye ordningen. For ikke å miste retten til en livsvarig pensjonsytelse, var det av særlig økonomisk betydning for klageren å bli gjort oppmerksom på den aktuelle bestemmelsen i den nye AFP-tilskottsloven. Etter forarbeidene til AFP-tilskottsloven vil reglene om forholdet mellom AFP i privat sektor og uførepensjon først og fremst ha praktisk betydning for de som mottar en gradert uføreytelse, se Ot.prp.nr. 111 (2008-2009) side 35. Den innskjerpede veiledningsplikten var derfor særlig aktuell overfor den gruppen uførepensjonister som mottok en gradert uføreytelse, slik klager gjorde.

2.3 Forvaltningsorganets undersøkelse av partens veiledningsbehov

Ombudsmannen har ikke innsigelser til klageinstansens standpunkt om at Nav i utgangspunktet ikke har plikt til å gi veiledning om hvorvidt en søknad om stønad vil gi konsekvenser for søkerens rett til andre stønader langt frem i tid. I alle fall ikke der et valg nå ikke gir uopprettelige konsekvenser. Det kan ikke kreves at Nav skal opptre som en advokat eller fullmektig for parten gjennom sin veiledning, eller gi veiledning for at den enkelte skal kunne innrette seg på en viss måte for å optimalisere egen situasjon for mottak av trygdeytelser. I denne saken er det imidlertid ikke tale om å gi veiledning som kan legge til rette for slik optimalisering. AFP-tilskottsloven § 8 tredje ledd åpner uttrykkelig for at den som kvalifiserer for uføretrygd og AFP i privat sektor selv må ta et valg om hvilken ytelse vedkommende ønsker å motta etter fylte 62 år.

Direktoratet har opplyst at Nav ikke har oversikt over hvem som jobber i AFP-bedrifter og dermed kan ha rett til AFP ved fylte 62 år. Etter forvaltningsloven § 11 annet ledd skal Nav ved behandlingen av konkrete saker, vurdere partenes behov for veiledning av eget tiltak. Bestemmelsen pålegger imidlertid ikke Nav en «plikt til å iverksette noen omfattende undersøkelse for å finne frem til en parts veiledningsbehov», jf. Ot.prp. nr. 75 (1993-1994) s. 59. Navs manglende oversikt over hvem som arbeider i AFP-bedrifter, er dermed relevant å se hen til ved vurderingen av rekkevidden av Navs veiledningsplikt. Selv om Nav ikke har oversikt over hvem som har en arbeidsgiver tilknyttet AFP i privat sektor, antas det at Nav ved behandlingen av uføresøknaden var kjent med at klager arbeidet i privat sektor. Etter Navs någjeldende rutinebeskrivelse for behandlingen av uføresaker, skal Nav av eget tiltak gi veiledning om AFP-tilskottsloven § 8 dersom vedtaket om uføretrygd konkluderer med at uføreytelsen ikke kommer til utbetaling og bruker er over 57 år. Denne veiledningen gis, slik ombudsmannen forstår det, uavhengig av om det foreligger opplysninger som indikerer at søkeren kan ha krav på AFP i privat sektor eller ikke.

2.4 Partens forhold – klagers alder og tilknytning til arbeidslivet

Som direktoratet har vist til, er plikten til å gi veiledning av eget tiltak begrenset til å gjelde informasjon som er av en viss aktualitet for parten. I Nav Klageinstans’ beslutning 16. juli 2020 er det lagt avgjørende vekt på at problemstillingen knyttet til uttak av AFP lå såpass langt frem i tid for klageren, at Nav ikke skulle tatt høyde for dette ved behandlingen av uføresøknaden. Klageren var 60 år da han søkte om uførepensjon og fylte 61 år nokså kort tid etter at han fikk innvilget gradert uførepensjon. Han kunne motta uførepensjon i omtrent 1 år og 4 måneder fra vedtakstidspunktet, før dette ville påvirke retten til AFP. Ombudsmannen deler ikke klageinstansens og direktoratets syn på betydningen av klagerens alder ved innvilgelsen av uførepensjon i denne saken. Da klager fikk innvilget uføresøknaden i april 2011, var det relativt kort tid igjen til klager måtte si fra seg uføreytelsen for ikke å miste retten til AFP i privat sektor. Dette tilsier at regelen i AFP-tilskottsloven § 8 hadde en viss aktualitet for klageren da uføresøknaden hans ble behandlet.

Navs rutinebeskrivelse for behandlingen av uføresaker, slik den lyder i dag, legger opp til at de som får innvilget uføretrygd etter fylte 57 år gjøres oppmerksom på at de selv må sørge for å si fra seg uføreytelsen i tide for å unngå å miste retten til AFP i privat sektor. Det ser dermed ut til at Nav vurderer at de som er over 57 år er i en alder der det kan være relevant å ta stilling til videre ytelsesforløp og eventuelt områ seg for ikke å miste retten til AFP. Etter ombudsmannens syn kan det ha gode grunner for seg å gjøre medlemmer som innvilges uføretrygd etter fylte 57 år oppmerksomme på uføretrygdens konsekvenser for retten til AFP i privat sektor.

Advokat Skytte har blant annet vist til at klageren hadde et uttalt mål om å komme tilbake i 100 % arbeid da han fikk innvilget gradert uførepensjon, og at Nav derfor skulle gitt veiledning om at han kunne søkt om arbeidsavklaringspenger i stedet for gradert uførepensjon. Ombudsmannens undersøkelse av saken har vært avgrenset til Navs plikt til å veilede om innholdet i AFP-tilskottsloven § 8. At klageren hadde et uttalt ønske om å komme tilbake i full jobb, kan imidlertid også være et relevant moment i vurderingen av rekkevidden av Navs veiledningsplikt om AFP-tilskottsloven § 8. Det er først og fremst de som mottar en gradert uføreytelse eller de som kombinerer arbeid og uføretrygd, som vil stå overfor en valgsituasjon før de fyller 62 år, med tanke på om de vil beholde retten til AFP eller fortsette å motta uføretrygd, se Ot.prp. nr. 111 (2008-2009) side 35. I tillegg til aldersmomentet, er dette en side ved partens forhold som kan tilsi at det var aktuelt å gi klageren veiledning om innholdet i AFP-tilskottsloven § 8 ved behandlingen av uføresøknaden.

Ombudsmannen har ikke tatt endelig stilling til om Nav har brutt veiledningsplikten i klagerens sak. Ombudsmannen har blant annet ikke hatt tilgang til alle sakens dokumenter. Flere av momentene taler imidlertid etter ombudsmannens syn i retning av at Nav av eget tiltak skulle gjort klageren oppmerksom på at han måtte si fra seg uføreytelsen innen han fylte 62 år, for ikke å miste retten til AFP i privat sektor.

3. Aktsomhetsvurderingen

For at Nav som arbeidsgiver skal være erstatningsansvarlig, kreves det at arbeidstaker i Nav på uaktsom måte, i handling og/eller ved unnlatelser, har brutt veiledningsplikten. Ved vurderingen av det offentliges erstatningsansvar skal det legges til grunn en alminnelig aktsomhets- og forsvarlighetsstandard, se ombudsmannens påpekning om dette i SOM-2015-1145. Aktsomhetsvurderingen skal hensynta «om de krav skadelidte med rimelighet kan stille til virksomheten eller tjenesten, er tilsidesatt» og vil derfor avhenge av hva slags tjenesteområde man befinner seg på, se blant annet Rt. 2015 s. 257 premiss 32. Det er avviket fra den forsvarlige handlemåte på bakgrunn av den konkrete virksomheten og situasjonen som forelå, som eventuelt gir grunnlag for å konstatere uaktsomhet og eventuelt ansvar.

I Nav Klageinstans’ avslag på erstatningskravet er det vist til at det ville være en servicehandling å informere om innholdet i AFP-tilskottsloven § 8 på tidspunktet klageren søkte om uførepensjon. Ombudsmannen har i saken lagt til grunn at det lå innenfor Navs veiledningsansvarsområde å gi opplysninger om uførepensjonens betydning for AFP-ytelsen. Å gi veiledning om opparbeidede rettigheter er en sentral del av Navs virksomhet, og ikke omfattet av det som tidligere har vært oppfattet som en lempeligere aktsomhetsnorm knyttet til det offentliges såkalte «servicevirksomhet». I vurderingen av de alminnelige aktsomhetskravene kan det likevel ha en viss betydning at opplysningen om konsekvensene av uføreytelsen for AFP-retten, var noe perifer.

Direktoratet har vist til at det ikke var forventet at saksbehandlere som var involvert i saksbehandlingen av søknader om uførepensjon, skulle kjenne til bestemmelsen i AFP-tilskottsloven § 8 på tidspunktet klageren søkte om uførepensjon. I tillegg har direktoratet vist til at saksbehandlingsprosessen på den tiden var spredt på flere enheter i Nav. Ombudsmannen mener disse momentene er av underordnet betydning for aktsomhetsvurderingen i saken. Arbeidsgiveransvaret i skadeserstatningsloven § 2-1 omfatter også ansvar for kumulative og anonyme feil. Handlemåten til ulike enheter i Nav vil derfor måtte ses under ett der mindre feil i en Nav-enhet sammen med lignede feil i andre Nav-enheter vurderes samlet, altså «kumuleres». Det er heller ikke påkrevet å konkretisere nøyaktig hvilken enhet eller hvem som har gjort feilen (ansvar for «anonyme» feil).

Som det fremgår ovenfor, hadde Nav etter ombudsmannens syn en noe skjerpet veiledningsplikt ved overgangen til nytt regelverk for AFP i privat sektor. Det er derfor liten grunn til at Navs saksbehandlere som arbeidet med uførepensjon, i mindre grad enn i dag skulle forventes å kjenne til bestemmelsen i AFP-tilskottsloven § 8 da klager søkte om uførepensjon. Selv om det må godtas at Nav bruker noe tid på å områ seg ved endringer i regelverket, vil behovet for tid til en oppdatering av saksbehandlingsrutinene etter regelendringen i 2010, ikke i seg selv tilsi at Navs handlemåte har vært aktsom.

Hensynet til at Nav driver masseforvaltning kan etter ombudsmannens syn ikke tillegges avgjørende vekt i vurderingen av om Navs veiledningsplikt etter forvaltningsloven § 11 annet ledd er utløst, se omtale av dette under punkt 2.1. Hensynet til at Nav driver masseforvaltning, og en eventuell mangel på ressurser, kan likevel ha en viss relevans i den konkrete aktsomhetsvurderingen som må gjøres etter skadeserstatningsloven § 2-1.

Det forventes at medlemmer av folketrygden selv orienterer seg om sin situasjon og søker veiledning fra Nav dersom de har behov for det. I dag er det gitt god og relativt lett tilgjengelig informasjon på Navs nettsider om uttak av AFP i privat sektor og forholdet til uføretrygd. Tilsvarende informasjon lå ikke tilgjengelig på Navs nettsider om uførepensjon da klager fremmet sin søknad i 2010. Det var imidlertid gitt informasjon om den nye ordningen med AFP i privat sektor på en egen informasjonsside på www.nav.no. Dersom det er enkelt for borgerne selv å finne frem til relevant informasjon på Navs nettsider, vil dette kunne spille inn i aktsomhetsvurderingen. I tillegg kan det være et selvstendig grunnlag til å avkorte en erstatning ut fra reglene om skadelidtes medvirkning i skadeserstatningsloven § 5-1. Ombudsmannen mener klager her i høyden bare kan være lite å legges til last for sin handlemåte i saken. Det er neppe grunnlag for noe medvirkningsansvar ut fra skadeserstatningsloven § 5-1 nr. 1.

Ettersom ombudsmannen ikke har tatt endelig stilling til om veiledningsplikten ble brutt i klagerens sak, er det heller ikke mulig endelig å konkludere på spørsmålet om aktsomhetsnormen er overtrådt. Som det fremgår, er det funnet grunn til å vise til flere momenter som er relevante i aktsomhetsvurderingen der ombudsmannen har et noe annet syn enn det Nav Klageinstans og Arbeids- og velferdsdirektoratet synes å ha.

Konklusjon

Ombudsmannen har ikke tatt endelig stilling til om Nav hadde plikt til å gi klageren veiledning om innholdet i AFP-tilskottsloven § 8 ved behandlingen av hans uføresak, men har vist til flere momenter av betydning for rekkevidden av Navs veiledningsplikt i saken. Flere av momentene taler i retning av at Nav av eget tiltak skulle gjort klager oppmerksom på at han måtte si fra seg uføreytelsen innen han fylte 62 år, for ikke å miste retten til AFP i privat sektor. På denne bakgrunn mener ombudsmannen det knytter seg «begrunnet tvil» til om Navs veiledning overfor klager har vært tilstrekkelig og om Nav Klageinstans rettmessig har avslått klagers erstatningskrav jf. sivilombudsmannsloven § 10 annet ledd.

Arbeids- og velferdsdirektoratet bes om å vurdere erstatningskravet på nytt, i lys av momentene som er vist til ovenfor.

Ombudsmannen ber om en tilbakemelding på den nye vurderingen innen 21. juni 2021.