Utredningsplikt ved utvelgelse til intervju i ansettelsessak

Det var utlyst en stilling som prosjektleder i et kommunalt foretak. Klageren fremsto som formelt godt kvalifisert, men ble ikke innkalt til intervju eller tatt med i den videre vurderingen. Det kommunale foretaket inviterte fire personer til intervju som alle var kjent for foretaket fra tidligere.

Ombudsmannen mener klageren skulle ha vært innkalt til intervju. Han fremsto som en av de som var best formelt kvalifisert vurdert opp mot kravene i utlysningsteksten. At klager ikke ble intervjuet, gjør at det knytter seg en begrunnet tvil til om saken ble tilstrekkelig utredet, og om det var kvalifikasjonsprinsippet som var styrende for hvem som ble innkalt til intervju. Videre er det etter ombudsmannens syn mangler ved den skriftlige dokumentasjonen av ansettelsesprosessen.

Sakens bakgrunn

A (klageren) var blant søkerne til stillingen som prosjektleder ved det kommunale foretaket X. Søknadsfristen var x. xxxxx xxxx. Da han ikke ble invitert til intervju eller tatt med i den videre vurderingen, brakte han saken inn for ombudsmannen i klage 15. august 2018. Klageren mente seg usaklig forbigått da han hadde bedre utdanning og erfaring enn den som ble ansatt som prosjektleder, og viste særlig til at han var den eneste søkeren som var sivilingeniør.

I utlysningsteksten var det oppstilt følgende kvalifikasjoner:

  • Sivilingeniør/ingeniør innen bygg/anlegg eller tilsvarende utdannelse
  • Lang erfaring som prosjektleder/byggeleder er ønskelig
  • God framstillingsevne på norsk skriftlig/muntlig
  • Gode samarbeidskunnskaper og stor interesse for denne type arbeider
  • Kjenne til offentlige anskaffelser, mini-konkurranser og beherske bruk av Doffin.

Det var opplyst at utdanning, erfaring, samarbeidskunnskaper, interesse for arbeidsoppgavene og kjennskap til offentlige anskaffelser var kriteriene som var vurdert for hvilke kandidater som ble invitert til intervju.

Våre undersøkelser

Etter å ha gjennomgått klagen med vedlegg samt innhentede saksdokumenter, fant vi grunn til å undersøke nærmere hvilke vurderinger som hadde ligget til grunn ved utvelgelse av kandidater til intervju. Vi stilte spørsmål om hvordan det kommunale foretaket kunne ha tilstrekkelig informasjon om kandidatenes samarbeidskunnskaper til å benytte dette som kriterium for utvelgelse til intervju. Det ble også bedt om det kommunale foretakets vurdering av klagerens faglige kvalifikasjoner sammenlignet med de fire kandidatene som hadde blitt intervjuet.

Det kommunale foretaket svarte at med kriteriet om samarbeidskunnskaper og interesse for arbeidet, mentes «erfaring, kunnskap og interesse for oppgaver som rehabiliteringsoppdrag, tilbudsarbeid, framdriftsplaner, SHA-Planer, fakturakontroll, anbudsarbeid og teknisk rådgivning på kommunale bygg».

De fire kandidatene som ble intervjuet, hadde hatt et godt samarbeid med det kommunale foretaket «gjennom årenes løp». De hadde vært underleverandører gjennom rammeavtaler, Doffin-oppdrag og mini-konkurranser, og en av intervjukandidatene var en tidligere ansatt. Samarbeidskunnskapene til disse fire kandidatene var av den grunn godt kjent.

Klagers kvalifikasjoner ble ikke ansett som like relevante med tanke på stillingen og tilhørende arbeidsoppgaver. Dette skyldtes «søknadens mangel på informasjon om arbeidserfaring innen rehabiliteringsarbeid, tilbudsarbeid, fakturakontroll og anbudsarbeid med offentlige anskaffelser innen kommunale bygg». Litt over 3 år av hans arbeidserfaring var relevant for stillingen, mens han øvrige arbeidserfaring var rettet mer mot anlegg.

Klageren innga merknader til foretakets svar. Han mente at svaret det kommunale foretaket hadde gitt ombudsmannen, synliggjorde at foretaket ikke hadde sett tilstrekkelig på søknaden og vedleggene (herunder en utfyllende CV). Av vedleggene fremgikk det at han hadde flere år med relevant erfaring enn det foretaket hadde lagt til grunn. For ham så det ut til at tidligere samarbeid med foretaket hadde vært nødvendig for å bli vurdert som aktuell for stillingen. Dette ble også underbygget ved at han var den eneste kandidaten med fagbrev kombinert med erfaring som tilfredsstilte kravet om utdannelse i utlysningsteksten. Da det ikke sto i utlysningsteksten at lang erfaring kunne kompensere for manglende utdanning, mente han det forelå brudd på kvalifikasjonsprinsippet.

Det kommunale foretaket svarte til klagers innvendinger at det var kandidatens ansvar å påse at innhold i egen jobbsøknad samsvarer med aktuell stillingsannonse. Stillingsbeskrivelsen angir hvilke krav som gjelder, og det er nødvendig at kandidaten svarer tilpasset den aktuelle jobben i søknadsbrevet. Foretaket så på CV som en liste over erfaringer og stillinger som blir gjennomgått på lik linje med øvrige CV-er i prosessen.

I sin sluttmerknad skrev klageren at han mente søknaden viste god forståelse for oppgavene, at han var best kvalifisert og at det forelå brudd på kvalifikasjonsprinsippet.

Ombudsmannens syn på saken

1.  Rettslige utgangspunkter

Ved ansettelser i det offentlige skal kvalifikasjonsprinsippet følges. Dette prinsippet er lovfestet i statsansatteloven § 3, som har slik ordlyd:

«(1) Den best kvalifiserte søkeren skal ansettes eller utnevnes i ledig stilling eller embete, med mindre det er gjort unntak i lov eller forskrift.

(2) Ved vurderingen av hvem som er best kvalifisert, skal det legges vekt på utdanning, erfaring og personlig egnethet, sammenholdt med kvalifikasjonskravene som er fastsatt i utlysningsteksten.»

Selv om statsansatteloven bare gjelder statlig sektor, er det sikker rett at kvalifikasjonsprinsippet også gjelder for ansettelser i kommuner og også kommunale foretak. Kommunale foretak er regulert i kommuneloven kapittel 11. Foretakene er ikke selvstendige rettssubjekter, men en del av kommunen og de ansatte er kommuneansatte. Forvaltningsloven gjelder som utgangspunkt for foretaket.

Det sentrale hensynet bak kvalifikasjonsprinsippet er å sikre at forvaltningen rekrutterer personer med best mulig kompetanse til de oppgavene det offentlige skal utføre.

Etter forvaltningsloven § 2 annet ledd er vedtak om ansettelse i offentlig forvaltning et enkeltvedtak. Forvaltningen har derfor plikt til å «påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes», jf. forvaltningsloven § 17 første ledd. En forsvarlig og ryddig saksbehandling er ikke bare en forutsetning for at ansettelsesvedtaket blir korrekt, det er også viktig for borgernes tillit til at det ikke tas utenforliggende hensyn ved ansettelsen.

Ombudsmannen har påpekt i flere tidligere saker at hovedpunktene i en ansettelsesprosess bør nedtegnes skriftlig, se for eksempel uttalelse i sak 2015/938 publisert på ombudsmannens nettsted. Kravet til skriftlighet er videre omtalt i forarbeidene til statsansatteloven, se Ot.prp.94 L (2016-2017) s. 78.

Kravet til skriftlighet innebærer at det bør utarbeides en skriftlig innstilling som inneholder en sammenlignende vurdering av de aktuelle kandidatene. Hvis ikke innstillingen også gir informasjon om kandidatenes prestasjon i intervjusituasjonen og referansenes tilbakemeldinger, bør det skrives egne referater fra intervjuene og fra referanseinnhentingen. Også den foreløpige kvalifikasjonsvurderingen som danner grunnlag for avgjørelsen av hvem som skal inviteres til intervju, bør nedtegnes skriftlig.

2.  Saksbehandlingen ved utvelgelse av kandidater til intervju

Kravet om at en ansettelsessak i den offentlige forvaltningen må være tilstrekkelig opplyst, jf. utredningsplikten nedfelt i forvaltningsloven § 17, er med på å sikre at den best kvalifiserte blir ansatt. I tillegg til gjennomgang av søknader og CV-er, er intervjuer og innhenting av referanser gode virkemidler til å sørge for sakens opplysning i ansettelsessaker.

Det er på det rene at det ikke foreligger en plikt til å innkalle alle kandidater som fremstår som kvalifiserte til intervju. Det er tilstrekkelig at det foretas en foreløpig kvalifikasjonsvurdering hvor de som fremstår som best kvalifiserte, blir invitert.

I utgangspunktet er det ingen formelle krav til hvordan den foreløpige kvalifikasjonsvurderingen av søkerne skal foretas. Den fremgangsmåten som velges, må imidlertid sikre at kvalifikasjonsprinsippet blir ivaretatt og være i overensstemmelse med saksbehandlingsreglene og krav til å opptre i samsvar med god forvaltningsskikk. På samme måte som ved den endelige sammenliknende kvalifikasjonsvurderingen, vil også den foreløpige kvalifikasjonsvurderingen i stor grad bygge på ansettelsesmyndighetens skjønn.

X KF har ikke dokumentert den foreløpige kvalifikasjonsvurderingen, men har til ombudsmannen i ettertid redegjort for årsaken til at klageren ikke ble kalt inn til intervju. I redegjørelsen er det vist til at klagers kvalifikasjoner ikke ble ansett som tilstrekkelig relevant med tanke på stillingens arbeidsoppgaver. Dette skyldtes søknadens mangel på informasjon om arbeidserfaring innen blant annet rehabilitering og anbudsarbeid.

Inntrykket fra søknaden vil i mange tilfeller være et viktig utgangspunkt for vurderingen om noen fremstår som bedre kvalifisert enn andre, og om innkalling til intervju er aktuelt. Dersom kandidaten etter en vurdering av søknadsteksten fremstår som mindre egnet, vil det kunne være en riktig beslutning ikke å innkalle vedkommende til intervju.

Klageren i denne saken var den eneste søkeren som var sivilingeniør, og i tillegg hadde han fagbrev som tømrer. Hans erfaring gjengitt i CV-en fremstår som relevant. Det kommunale foretaket har kun intervjuet personer de kjente godt til fra tidligere, deriblant søkere som ikke har utdannelse som sivilingeniør eller ingeniør innen relevante fag slik utlysningen krever. Dette gjør at ombudsmannen mener det knytter seg en «begrunnet tvil», jf. sivilombudsmannsloven § 10 annet ledd, til om X KF har utredet saken tilstrekkelig, og om det er foretatt en forsvarlig foreløpig kvalifikasjonsvurdering som grunnlag for utvelgelse av intervjukandidater. Basert på kvalifikasjonsprinsippet og kravet til forsvarlig utredning av saken, burde klageren ha vært intervjuet.

Slik saken er opplyst her, foreligger det skriftlige nedtegnelser fra intervjuene og fra referanseinnhenting om den ansatte. Det er imidlertid ikke utarbeidet skriftlig dokumentasjon av den foreløpige kvalifikasjonsvurderingen, eller en skriftlig innstilling. Det foreligger heller ingen annen dokumentasjon av vurdering av kandidatenes kvalifikasjoner vurdert opp mot utlysningstekstens krav. Ombudsmannen mener det hadde vært naturlig å dokumentere skriftlig hva som var årsaken til at klager, som fremstår som en av de best formelt kvalifiserte søkerne, ikke ble invitert til intervju.

Etter ombudsmannens vurdering er den skriftlige dokumentasjonen i denne saken ikke tilstrekkelig. Dette har også vanskeliggjort ombudsmannens kontroll av den foreløpige kvalifikasjonsvurderingen. X KF bes merke seg ombudsmannens syn på skriftlighet for fremtidige ansettelsesprosesser, og foretaket bes vurdere å utarbeide retningslinjer som sikrer tilstrekkelig skriftlig dokumentasjon i ansettelsessaker.

Da klageren ikke var del av den endelige kvalifikasjonsvurderingen, har ombudsmannen ikke kontrollert selve ansettelsesvedtaket. Det er imidlertid grunn til å påpeke at det i utlysningsteksten er oppstilt et utdanningskrav som sivilingeniør eller ingeniør innen relevante fag eller tilsvarende utdannelse. Ingeniør er i motsetning til sivilingeniør ikke en beskyttet tittel, men slik utlysningsteksten er utformet er utdanningskravet noe mer enn fagbrev. Dersom det kommunale foretaket mente at fagbrev var tilstrekkelig utdanning og øvrig kompetanse kunne ha vært opparbeidet gjennom praksis, burde dette ha fremgått uttrykkelig av utlysningsteksten.

Undersøkelsene her har vært begrenset til saksbehandlingen ved den foreløpige kvalifikasjonsvurderingen som ble gjort ved utvelgelsen av kandidater til intervju. Ombudsmannen har ikke tatt standpunkt til om klageren ble forbigått ved ansettelsen. Ansettelsesprosessen er gjennomført, og den ansatte er ikke part i saken. Denne uttalelsen påvirker derfor ikke det ansettelsesvedtaket som er truffet.

Konklusjon

Ombudsmannen mener klageren skulle ha vært invitert til intervju. Han fremsto som en av de som var best formelt kvalifisert vurdert opp mot kravene i utlysningsteksten. At klager ikke ble intervjuet, gjør at det knytter seg en begrunnet tvil til om saken ble tilstrekkelig utredet, og om det var kvalifikasjonsprinsippet som var styrende for hvem som ble innkalt til intervju. Videre er det etter ombudsmannens syn mangler ved den skriftlige dokumentasjonen av ansettelsesprosessen.

Innsyn i tilbudsdokumenter i en anbudskonkurranse

Saken gjelder krav om innsyn i tilbudsdokumenter i en anbudskonkurranse for levering og servering av lunsj og møtemat. Et foretak ba om innsyn i tilbudsdokumentene til leverandøren som vant konkurransen. Helse- og omsorgsdepartementet avslo delvis kravet om innsyn. Departementet begrunnet avslaget med at de unntatte opplysningene var taushetsbelagt.

Ombudsmannen er kommet til at departementets begrunnelse er mangelfull. Begrunnelsen etterlater tvil om alle de sladdede opplysningene i tilbudsdokumentene er vurdert tilstrekkelig konkret. Ombudsmannen ber departementet behandle saken på nytt.

Sakens bakgrunn

A ba om innsyn i Bs tilbud i en anbudskonkurranse om levering og servering av lunsj og møtemat. Norsk Helsenett FS avslo delvis kravet om innsyn i tilbudsdokumentene. A påklaget vedtaket, men Helse- og omsorgsdepartementet stadfestet 25. september 2018 avslaget. Departementet begrunnet avslaget med at opplysningene var taushetsbelagt og skulle unntas fra innsyn i henhold til offentleglova § 13 første ledd, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2.

Advokat C klaget på vegne av A til ombudsmannen. C anførte blant annet at departementet ikke hadde redegjort konkret for hvordan offentleglova var vurdert mot opplysningene som var unntatt innsyn. Advokaten gjorde også gjeldende at det delvise avslaget ikke var tilstrekkelig begrunnet.

Våre undersøkelser

Vi besluttet å undersøke saken nærmere. Vi ba departementet redegjøre for hvorfor de unntatte opplysningene var omfattet av forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2. Videre ba vi om en utdypning og konkretisering av mulige skadevirkninger ved offentliggjøring.

Til spørsmålene svarte departementet at de sladdede opplysningene beskriver den aktuelle leveransen, samt interne rutiner og prosesser som det er av konkurransemessig betydning å hemmeligholde. Departementet pekte på at konkurrenter kan kopiere løsningene dersom de blir offentliggjort, og at dette innebærer en risiko for tap og redusert gevinst for tilbyderen.

Deretter spurte vi om de ulike delene av dokumentene var vurdert konkret. Vi spurte om departementet hadde vurdert om noen av de sladdede opplysningene allerede var kjent, og om det har betydning hvor konkrete eller generelle opplysningene er.

Til dette svarte departementet at de ulike delene var vurdert konkret, og etter deres vurdering var de unntatte opplysningene ikke kjent fra før. Departementet skrev også at de unntatte opplysningene i all hovedsak var konkrete beskrivelser som var rettet mot den aktuelle leveransen.

Av svaret fremgikk at det etter undersøkelsene herfra var gitt innsyn i tre dokumenter som tidligere var unntatt offentlighet.

Ombudsmannens syn på saken

1. Rettslig utgangspunkt

Utgangspunktet etter offentleglova § 3 er at alle kan kreve innsyn i saksdokumenter, journaler eller lignende register for organer. Unntak fra innsynsretten krever en konkret hjemmel. Etter offentleglova § 13 første ledd er opplysninger som er underlagt lovbestemt taushetsplikt unntatt fra innsyn. De alminnelige reglene om taushetsplikt følger av forvaltningsloven § 13. I bestemmelsens første ledd nr. 2 fremgår at «[e]nhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, plikter å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det han i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår».

Den sentrale avgrensningen i forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2 er at det må være av «konkurransemessig betydning» at opplysningene hemmeligholdes «av hensyn til den opplysningene angår». I dette ligger at det må utgjøre en risiko for tap eller redusert gevinst for virksomheten opplysningene knytter seg til dersom opplysningene blir kjent, se Justisdepartementets lovavdelings uttalelse 20. januar 2011, JDLOV-2010-5859. Hvorvidt det er av konkurransemessig betydning å hemmeligholde opplysningene, beror på en vurdering av flere konkrete forhold, jf. ombudsmannens uttalelse 29. juni 2010 (SOM-2010-65).

Kjerneområdet for taushetsplikten etter § 13 første ledd nr. 2 er næringsopplysninger andre kan ha nytte av i egen virksomhet, se den ovennevnte uttalelsen fra lovavdelingen. I anbudskonkurranser vil for eksempel opplysninger om produksjonsmetoder, nye produkter, arbeidsteknikker, strategier, prognoser og markedsanalyser kunne omfattes. Også opplysninger som kan skade virksomhetens forhandlingsposisjon ved at andre kan tilpasse egne produksjonsmetoder, priser eller forretningsstrategier, vil kunne falle inn under bestemmelsen. Videre kan informasjon andre kan utnytte for å inngå samarbeid med en forretningspartner eller for å ta markedsandeler fra virksomheten, være taushetsbelagt. Taushetsplikten er imidlertid ikke til hinder for bruk av opplysninger som allerede er alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelig andre steder, jf. forvaltningsloven § 13 a nr. 3.

Taushetsplikten kan variere over tid. Tiden som går kan medføre at forretningsforhold som tidligere var taushetsbelagt, mister relevans. Priser og økonomiske utregninger som er skreddersydd for et konkret tilbud, vil ofte ikke være taushetsbelagt når den aktuelle konkurransen er ferdig. I den ovennevnte uttalelsen fra lovavdelingen heter det likevel at dersom prisopplysningene kan nyttes i senere forhandlinger, vil de være taushetsbelagt også etter at konkurransen er avsluttet.

Allmenheten har imidlertid behov for etterprøvbarhet og kontroll av offentlige anbudskonkurranser. Avtaler det offentlige inngår med private, innebærer bruk av offentlige midler. Ombudsmannen har i flere uttalelser omtalt betydningen av åpenhet rundt slike avtaler. Det er strenge krav for å påberope taushetsplikt her. I en uttalelse inntatt i årsmeldingen for 2007 på side 36 (SOMB-2007-3) står det:

«En forutsetning for taushetsplikt etter loven og forskriften er derfor at det påvises tungtveiende, nærliggende, konkrete og kontrollerbare forhold, som tilsier at åpenhet i ettertid vil være skadelig for konkurranseforholdene.»

Tilbudets totalpris vil av hensyn til etterprøvbarheten normalt ikke regnes som en forretningshemmelighet, se ombudsmannens uttalelse 29. juni 2010 (SOM-2010-65). Enhetspriser vil derimot i større grad være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde. Enhetspriser kan avsløre rabatter og hvordan tilbudet er satt sammen og følgelig ha betydning ved senere konkurranser. Hensynet til etterprøvbarhet kan imidlertid også spille inn her. I den nevnte uttalelsen fremgår det at dersom en avtale ikke har noen total kostnadsramme som offentligheten kan få innsyn i, vil det være et moment som taler for å offentliggjøre også enhetsprisene.

Den som påberoper taushetsplikten, må begrunne hvorfor opplysningene skal unntas offentlighet, jf. ombudsmannens uttalelse 18. november 2010 (SOM-2010-479). Begrunnelsen må knyttes til konkrete omstendigheter, men likevel slik at den ikke røper de aktuelle opplysningene.

2. Nærmere om departements begrunnelse

Departementet fremholdt i svarbrevet hit at leveransebeskrivelsen, blant annet opplysninger om konsept, vareutvalg, menyer, organisering og bemanning og betalingssystem, omfattes av forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2. Ifølge departementet er videre beskrivelser av interne rutiner og organisering, blant annet prosedyrer for kvalitetssikring, kompetanseutvikling, HMS og renhold, omfattet av bestemmelsen. Departementet viste i svaret hit til at leverandører investerer i å utarbeide, vedlikeholde og dokumentere den tilbudte leveransen, både for å møte pålagte krav og for å være konkurransedyktige. Mulige skadevirkninger ved offentliggjøring er oppgitt å være tap av konkurransemessig posisjon ved at andre kan kopiere løsningene dersom de blir kjent.

Ombudsmannen har ikke avgjørende innvendinger til departementets vurdering av at disse opplysningene i utgangspunktet kan være omfattet av forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2. Begrunnelsen synes likevel noe generell. Det fremstår også noe uklart for ombudsmannen om den kan gjøres gjeldende for alle opplysningene som er unntatt offentlighet i foreliggende sak. For eksempel har departementet ikke gitt innsyn i aktuelt regelverk for leveransen i «Vedlegg Oversikt over aktuelt regelverk IK-mat» og i «Vedlegg 2016 b – 2, Generelle krav til oppvaskmaskinen». Departementet har verken i vedtaket eller svaret hit begrunnet hvorfor disse opplysningene omfattes av forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2.

Videre er tilbyderens priser unntatt offentlighet. I svarbrevet hit skrev departementet at dette er opplysninger om vederlag og enhetspriser for den tilbudte leveransen, og at offentliggjøring vil kunne skade leverandørens konkurransemessige posisjon.

Som nevnt har ombudsmannen tidligere uttalt at hensynet til etterprøvbarheten er relevant i vurderingen av om det skal gis innsyn i prisopplysninger. Dersom leveransen ikke har en total kostnadsramme, kan viktigheten av kontroll og ettersyn tilsi at det bør gis innsyn i sentrale enhetspriser. Det fremgår ikke av departementets begrunnelse, verken i vedtaket eller svaret hit, hvordan dette hensynet har spilt inn i vurderingen.

Det er også vanskelig for ombudsmannen å se hvordan enkelte av de sladdede opplysningene skiller seg fra opplysninger som allerede er kjent. Dette gjelder blant annet noen av de unntatte opplysninger i bilag 2 og i dokumentet om kompetanse og organisering. Som nevnt er taushetsplikt ikke til hinder for å gi innsyn i informasjonen som allerede er alminnelig tilgjengelig eller kjent, jf. forvaltningsloven § 13 a nr. 3.

Videre er noen av de unntatte opplysningene av en generell karakter og synes verken å beskrive leveransen eller tilbyderens prosedyrer, strategier, teknikker eller øvrige drifts- og forretningsforhold. Som eksempel nevnes enkelte unntatte opplysninger i bilag 2, og i dokumentene om HMS, kompetanse og kapasitet, og konseptbeskrivelse. Ombudsmannen kan ikke se at departementet har begrunnet hvorfor disse opplysningene er taushetsbelagt. Dette kan igjen gi inntrykk av at alle de ulike delene av dokumentene ikke er vurdert konkret.

Departementet har unntatt stillingsbeskrivelsen for kantineleder for liten kantine, samtidig som det er gitt fullt innsyn i stillingsinstruksen for driftsleder. Departementet har i svaret på undersøkelsene herfra begrunnet forskjellen med at den unntatte stillingsinstruksen inneholder detaljerte beskrivelser av en konkret og operativ rolle i leveransen, som igjen beskriver konkret hvordan leveransen vil gjennomføres. Ombudsmannen har ikke avgjørende merknader til departementets vurdering her.

Konklusjon

Etter en gjennomgang av saken har ombudsmannen kommet til at departementets begrunnelse er mangelfull. Begrunnelsen etterlater tvil om alle de sladdede opplysningene i tilbudsdokumentene er vurdert tilstrekkelig konkret opp mot offentleglova § 13 første ledd, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2.

Ombudsmannen ber departementet om å foreta en ny vurdering av saken og sende en kopi av den nye vurderingen hit innen 20. mai 2019.

Kommunens praksis for journalføring av e-poster mv.

Ombudsmannen har av eget tiltak undersøkt Fjell kommunes praksis for journalføring av e-postkorrespondanse i en sak om dispensasjon fra kommunens arealplan. Kommunen hadde lagt til grunn at enkelte av e-postene var arbeidsdokumenter, og at utkast til søknader ble regnet som intern saksforberedelse. Ombudsmannen har stilt spørsmål ved hvilke kriterier kommunen legger til grunn for vurderingen av om en e-post er underlagt journalføringsplikt eller ikke. Videre har ombudsmannen stilt spørsmål ved at det tok lang tid før enkelte e poster ble journalført.

Ombudsmannen er kommet til at kommunen har lagt til grunn en for høy terskel for hvilke dokumenter som skal journalføres. Videre påpeker ombudsmannen at journalføringen som utgangspunkt skal skje fortløpende, og at en etappevis journalføring vil kunne føre til at hensynene reglene om innsyn skal ivareta, blir tilsidesatt. Ombudsmannen ber kommunen om å gjennomgå praksisen for journalføring av e-poster og utkast til søknader, samt å gjennomgå de aktuelle dokumentene og vurdere om de skal journalføres.

Sakens bakgrunn og våre undersøkelser

Under behandlingen av en klagesak som gjaldt dispensasjon fra Fjell kommunes arealplan, ble vi oppmerksomme på at flere e-poster i saken ikke var journalført. I et brev fra kommunen til klageren fremkom det at kommunen hadde mottatt 32 e-poster fra tiltakshaveren i den aktuelle saken, og at det trolig hadde gått ut et tilsvarende antall e‑poster. Disse inngående og utgående e-postene var ikke journalført, noe som var begrunnet med at de var arbeidsdokumenter. I et annet brev til klageren skrev kommunen at utkast til søknader heller ikke var journalført, da utkastene var å anse som intern saksforberedelse. På bakgrunn av dette fant vi grunn til å innhente kopi av de aktuelle e‑postene fra kommunen.

Etter en gjennomgang av dokumentene tok vi av eget tiltak opp Fjell kommunes praksis for journalføring av e‑poster. Vi stilte spørsmål om hvilke kriterier kommunen la til grunn for vurderingen av om en e-post er underlagt journalføringsplikt eller ikke. Kommunen ble blant annet bedt om å gjøre nærmere rede for standpunktene om at inngående og utgående e‑poster mellom kommunen og tiltakshaveren var arbeidsdokumenter som ikke skulle journalføres, og at utkast til søknader var å anse som intern saksforberedelse. Vi spurte om det er vanlig praksis i kommunen å ikke journalføre e‑postkorrespondanse med tiltakshavere og/eller sakens parter. Vi spurte også om denne praksisen er i tråd med arkivforskriften § 9. Vi trakk også frem fire eksempler på e-poster som ikke var journalført i den aktuelle saken, og ba om kommunens vurdering av hver enkelt e-post.

Gjennomgangen av dokumentene viste også at flere e-poster i den aktuelle saken syntes å ha blitt journalført over seks måneder etter at kommunen mottok e-postene. Vi spurte kommunen hvorfor disse var journalført så sent, samt om disse eksemplene var representative for hvor lang tid det normalt tar før et dokument blir journalført i kommunen.

Kommunen svarte at e-poster blir behandlet på lik linje med annen inngående post, og at e‑poster som kommer til dokumentsenteret, normalt blir vurdert for journalføring daglig. Kommunen gjorde også nærmere rede for rutinene for journalføring av e‑poster. Kommunen skrev blant annet at den skiller mellom e-poster som angår selve behandlingen av en søknad fra en «kunde» og e-poster som kan anses som veiledning av «kunder». Det fremgikk videre at utkast til søknader ikke blir journalført i kommunen, fordi slike dokumenter ikke blir saksbehandlet og heller ikke har verdi som dokumentasjon. Kommunen mente også at mange ulike utkast og kartutsnitt i en sak kan skape forvirring hos involverte og publikum. Kommunen redegjorde deretter for hvorfor de fire overnevnte e-postene ikke var journalført. Kommunen skrev at den hadde vurdert e-postene som innledende veiledning, og at de ikke er arkivverdig dokumentasjon og derfor ikke hadde blitt journalført.

Når det gjaldt spørsmålet om journalføringstid, svarte kommunen at det er et mål at journalføringen skal skje fortløpende. Tidvis blir journalføringen gjort i etapper på grunn av arbeidspress, men seks måneders journalføringstid var ifølge kommunen ikke representativt. Kommunen skrev at det dessverre skjer at e-poster og andre dokumenter som blir sendt direkte til saksbehandlerne, blir liggende en stund før de blir journalført, og at dette ikke er i tråd med journalføringsplikten, offentleglova eller kommunens egne retningslinjer. Kommunen ga videre uttrykk for at de var klar over at dette er et område hvor de måtte finne bedre rutiner, og at de ville intensivere opplæringen av den enkelte saksbehandler.

Ombudsmannens syn på saken

1. Journalføringsplikt

Det følger av arkivforskriften § 9 at et offentlig organ skal ha en eller flere journaler, og at det i journalen skal registrere «alle inngåande og utgåande dokument som etter offentleglova § 4 må reknast som saksdokument for organet, dersom dei er eller blir saksbehandla og har verdi som dokumentasjon». Journalføringsplikten fremgår også av offentleglova § 10.

Et «saksdokument for organet» er et dokument som har kommet inn til eller er lagt frem for organet, eller som organet selv har opprettet, og «som gjeld ansvarsområdet eller verksemda til organet», jf. offentleglova § 4 annet ledd første setning. Hva som er å anse som et «dokument» er definert i offentleglova § 4 første ledd. Det er ikke tvilsomt at korrespondanse mellom en kommune og en tiltakshaver om et prosjekt som krever dispensasjon fra arealplanen, er å anse som saksdokumenter i offentleglovas forstand. Både de inngående e‑postene fra tiltakshaveren i den aktuelle saken og de utgående e-postene fra kommunen til tiltakshaveren, må dermed i hovedsak anses som «saksdokument for organet». Det samme gjelder utkast til søknader fra tiltakshaveren. Videre er det på det rene at dokumentene er eksterne, dvs. at de inngår i en eller annen form for korrespondanse med en ekstern instans, jf. Fonnes, Arkivhåndboken for offentlig forvaltning (2. utg. 2009), s. 157. Spørsmålet blir deretter om dokumentene «er eller blir saksbehandla» og om de «har verdi som dokumentasjon».

Kommunen har opplyst at de ved vurderingen av om e-postkorrespondanse med tiltakshavere og/eller sakens parter skal journalføres, skiller mellom e-poster som vedgår selve behandlingen av en søknad, og e-poster som anses som veiledning. Kommunen synes videre å skille mellom e-poster som sendes eller mottas henholdsvis før og etter at kommunen har opprettet en sak i sak-/arkivsystemet. Ombudsmannen forstår det slik at kommunen dermed mener at veiledning av tiltakshavere ikke kan anses som saksbehandling i arkivforskriftens forstand. Videre har kommunen opplyst at utkast til søknader ikke blir saksbehandlet, men at de kan danne grunnlag for kommunens veiledning av tiltakshaveren.

Saksbehandlingsbegrepet er ikke nærmere definert i lov eller forskrift, og det finnes ikke forarbeider som gir nærmere veiledning om hva som er ment med vilkåret. Det er likevel klart at det skal lite til for at kravet om saksbehandling er oppfylt. I Brandt m.fl., Offentleglova (2018), s 171 fremgår følgende:

«Et dokument er eller blir saksbehandlet når det er eller blir ‘vurdert’ av forvaltningen eller utarbeidet som grunnlag for beslutning eller vedtak. I kjerneområdet er de henvendelser som starter en sak eller på annen måte foranlediger en vurdering eller avgjørelse fra forvaltningen. Det er neppe strenge krav til hva som kan regnes som en «vurdering» i denne sammenhengen, men det kreves noe mer enn at dokumentet er mottatt av en saksbehandler…».

I ombudsmannens uttalelse 8. oktober 2015 (SOM-2015-1403) om forståelsen av dette vilkåret, er det lagt vekt på om det ligger «en vurdering til grunn for utarbeidelsen av svaret». Det kreves ikke at det er den endelige vurderingen, eller at det er en vurdering som har betydning for utfallet av saken, jf. ombudsmannens uttalelse 20. mai 2011 (SOM‑2011‑499).

Om et forvaltningsorgans veiledning er å anse som saksbehandling i arkivforskriftens forstand, er omtalt i Brandt m.fl., Offentleglova (2018), s. 172:

«Generell veiledning, jf. forvaltningsloven § 11, kan etter en nærmere vurdering anses å ligge utenfor saksbehandlingsbegrepet. Dette vil eksempelvis være tilfellet dersom man mottar spørsmål om hvordan man skal sende inn en søknad, og organet svarer med å sende tilbake en informasjonsbrosjyre med et standardisert følgebrev. Annerledes må det bli dersom en part ber om veiledning i en konkret sak, for eksempel med spørsmål om klagefrist for et konkret vedtak. I slike tilfeller vil henvendelsen bli saksbehandlet.»

Det følger av dette at e-postkorrespondanse med blant annet tiltakshavere kan oppfylle vilkåret om saksbehandling, selv om korrespondansen skjer på et tidlig tidspunkt, for eksempel før en dispensasjonssøknad er mottatt av kommunen og det er opprettet en sak om dispensasjon i systemet, og kun innebærer veiledning av tiltakshaveren. Forutsetningen er at veiledningen ikke er av helt generell karakter. Etter ombudsmannens syn synes den veiledningen som er gitt til tiltakshaveren i den aktuelle saken, i hovedsak å være av en slik karakter at den må anses som saksbehandling i arkivforskriftens forstand. Også utkast til søknader fra en tiltakshaver vil normalt oppfylle vilkåret om saksbehandling.

I tillegg til kravet om at dokumentet må være eller bli saksbehandlet, må det ha dokumentasjonsverdi. Det skal lite til for at dette vilkåret er oppfylt. I Brandt m.fl., Offentleglova (2018), s. 173 fremgår det at det avgjørende for dokumentasjonsverdien er om dokumentet kan gi klageinstanser eller andre innsikt i hva som ble vurdert, grunnlaget for vurderingen (hvilke opplysninger forvaltningen satt med), om saksbehandlingsreglene ble fulgt, og forhold av betydning for saksbehandlingstiden.

E-postkorrespondanse mellom en kommune og en tiltakshaver om et prosjekt som krever dispensasjon fra arealplanen, har etter ombudsmannens syn normalt en dokumentasjonsverdi. Det samme gjelder utkast til søknader. Disse dokumentene vil for eksempel kunne gi informasjon om hva det er stilt spørsmål om fra tiltakshaverens side, hvilken veiledning eller informasjon kommunen har gitt og hvilken informasjon kommunen hadde.

Ombudsmannen har ikke gjennomgått og vurdert om all e-postkorrespondansen med tiltakshaveren fyller vilkårene om saksbehandling og dokumentasjonsverdi i arkivforskriften. Ombudsmannen finner likevel grunn til å påpeke at kommunen – ut fra den redegjørelsen som er gitt i saken – synes å legge en for høy terskel til grunn for hvilke dokumenter som skal journalføres. Det vises for øvrig til ombudsmannens årsmelding for 1995 side 77 (SOMB-1995-13) der det fremgår at «[s]om allmenn regel bør [forvaltningsorganet] – om det er i tvil – la eit dokument bli journalført».

De fire e-postene som ble trukket frem i undersøkelsesbrevet herfra, illustrerer at kommunen har lagt til grunn en for høy terskel ved vurderingen av journalføringsplikten. E‑postene inneholder informasjon fra tiltakshaveren om prosjektet og konkrete spørsmål til kommunen, vurdering av kommunen om behovet for et folkemøte, forespørsel fra kommunen om å få oversendt informasjon fra tiltakshaveren og veiledning fra kommunen om hvilken informasjon tiltakshaveren må innhente. Etter ombudsmannens syn er både vilkåret om saksbehandling og vilkåret om dokumentasjonsverdi oppfylt for disse e-postene. At informasjonen i en av e‑postene ble gjentatt i søknaden som kom inn senere samme år, kan vanskelig sies å ha noen betydning i dette tilfellet. Ombudsmannen finner grunn til å bemerke at journalføringsplikten ikke er avhengig av at dokumentet inneholder nye opplysninger eller anførsler.

Ombudsmannen ber kommunen om å merke seg disse betraktningene og gjennomgå journalføringspraksisen for inn- og utgående e-poster og utkast til søknader. Videre ber ombudsmannen om at kommunen gjennomgår e‑postkorrespondansen med tiltakshaveren i den aktuelle saken og utkastene til søknader og vurderer om disse dokumentene skal journalføres.

2. Journalføringstid

Det er ikke satt noen frist i lov eller forskrift for når et dokument skal journalføres. Ombudsmannen har i flere uttalelser lagt til grunn at de hensynene offentleglova skal ivareta, tilsier at journalføring som utgangspunkt skal skje fortløpende, jf. blant annet ombudsmannens uttalelse 12. juni 2014 (SOM-2014-157) samt uttalelse 19. mai 2017 (SOM-2016-2902).

Ombudsmannen har merket seg at kommunen normalt journalfører e-post fortløpende, men at journalføringen tidvis kan bli gjort i etapper. Videre har ombudsmannen merket seg at e-poster som blir sendt direkte til saksbehandlere, kan bli liggende en stund før de blir journalført, men at en journalføringstid på seks måneder ikke er representativt.

Ombudsmannen påpeker at kommunen må organisere arbeidet på en slik måte at journalføringen skjer fortløpende og så raskt som praktisk mulig, også i perioder med arbeidspress. En etappevis journalføring vil kunne føre til at hensynene reglene om innsyn skal ivareta, blir tilsidesatt. Sett i lys av at kommunen har erkjent at en journalføringstid på seks måneder ikke er i tråd med regelverket, finner ombudsmannen å la denne delen av saken bero. Ombudsmannen har merket seg at kommunen vil finne bedre rutiner, og at de vil intensivere opplæringen av saksbehandlerne.

Konklusjon

Ombudsmannen er kommet til at kommunen har lagt til grunn en for høy terskel for hvilke dokumenter som skal journalføres. Videre påpeker ombudsmannen at journalføringen som utgangspunkt skal skje fortløpende, og at en etappevis journalføring vil kunne føre til at hensynene reglene om innsyn skal ivareta, blir tilsidesatt.

Ombudsmannen ber kommunen om å gjennomgå praksisen for journalføring av e-poster og utkast til søknader, samt å gjennomgå de aktuelle dokumentene og vurdere om de skal journalføres. Ombudsmannen ber om å bli holdt orientert om kommunens oppfølging av saken innen åtte uker.

Artikkel fra årsmelding 2018 – Temarapport om skjerming i psykisk helsevern

Sivilombudsmannen publiserte i desember 2018 en temarapport med tittelen «Skjerming i psykisk helsevern – risiko for umenneskelig behandling». Temarapporten er en sammenfatning av Sivilombudsmannens funn om skjerming av pasienter innlagt i tvunget psykisk helsevern, basert på forebyggingsenhetens besøk til tolv sykehus i perioden 2015–2018

[Denne artikkelen ble først publisert i Sivilombudsmannens årsmelding for 2018 om arbeidet under forebyggingsmandatet. Les hele årsmeldingen for 2018.]

Allerede fra de første besøkene på psykiatriske sykehusavdelinger har Sivilombudsmannen gjort bekymringsfulle funn om bruk av skjerming. Mange pasienter utsettes for skjerming, og tvangstiltaket kan pågå i lang tid. Skjerming gjennomføres ofte i nakne lokaler med lite meningsfull sosial kontakt, strenge atferdsregler, manglende aktivitetstilbud og et uklart behandlingsinnhold.

På bakgrunn av disse bekymringene utga Sivilombudsmannen i desember 2018 en temarapport om bruk av skjerming. Formålet med temarapporten er å gi en sammenfatning og utdyping av Sivilombudsmannens funn om bruk av skjerming fra besøk i det psykiske helsevernet. Funnene vurderes med utgangspunkt i menneskerettslige krav og standarder og drøftes i lys av historikk, forskning og offentlig statistikk.

Hva er skjerming?
Skjerming i norsk psykisk helsevern innebærer at pasienten er helt eller delvis avskåret fra resten av pasientene og kun har kontakt med helsepersonell. Tiltaket kan gjennomføres mot pasientens vilje på pasientens rom eller på en skjermingsenhet. En skjermingsenhet er et lokale med en eller flere sengeplasser som er atskilt fra resten av avdelingen, normalt med en låsbar dør. Pasienter som er innlagt på en skjermingsenhet, kan nektes tilgang til fellesrom i den vanlige delen av avdelingen og vil vanligvis ikke kunne ha sosial kontakt med andre pasienter og personale.

Lav terskel for å skjerme
Norge er et av få land som har en egen tvangsbestemmelse om skjerming. Skjerming brukes både som et kontrolltiltak for å beskytte pasienten eller andre mot utagerende atferd, og som et behandlingstiltak der tanken er at reduserte sanseinntrykk skal gi pasienten ro. Terskelen for å kunne fatte vedtak om skjerming som kontrolltiltak er klart lavere enn for isolering, som krever at det er en akutt nød situasjon. I praksis oppleves imidlertid skjerming ofte av pasientene selv som det samme som isolasjon. Svakt kunnskapsgrunnlag om behandlingseffekt gjør det også problematisk at skjerming kan brukes som et tvungent behandlingstiltak.

Omfattende bruk av skjerming
Offentlige tall og kartlegginger tyder på at bruken av skjerming har økt markant i perioden 2001–2016. Tallene tyder også på at noen sykehus skjermer mer enn andre, og at enkelte pasienter utsettes for skjerming over lang tid.

Ombudsmannens besøk har også vist at skjerming enkelte steder er en integrert del av behandlingsopplegget, for eksempel ved at en stor andel av sengeplassene er plassert i skjermingsenheter. Flere av sengepostene ombudsmannen har besøkt, hadde en kultur kjennetegnet av grensesetting, korreksjon av uønsket atferd og høyt fokus på struktur som kunne utløse konflikter og skjermingsvedtak.  Besøkene har også avdekket at manglende muligheter til meningsfull aktivitet og tid i friluft kan utløse vedtak om skjerming.

Mange skjermingslokaler gir uverdige forhold
Skjermingslokalene på de fleste sykehus ombudsmannen har besøkt, har gjennomgående et nakent og sterilt preg. Mange pasienter og ansatte har omtalt dem som fengselsliknende. Oftest har rommene bare én seng, noen ganger et bord og en stol. Rommene er i nesten alle tilfeller hvitmalte uten dekorasjoner eller bilder på veggene. Mange rom har folierte vinduer som det er helt eller delvis umulig å se ut av.

Den nakne utformingen av skjermi ngslokalene  begrunnes ofte med sikkerhetshensyn.  Ombudsmannen mener at et slikt syn på sikkerhet er p roblematisk. Forskning gir ikke belegg for at manglende interiør forebygger vold og ødelegge lser. Tvert imot tyder forskning på at human utforming kan bidra til å redusere tvangsbruk. En annen begrunnelse fra syke husene er at pasientenes sanseinntrykk bør  begrenses. Pasientenes erfaringer tyder imidlertid på at den nakne utformingen bidrar sterkt til en  opplevelse av at skjerming er straff. Erfaringene fra besøkene er at det mange steder er lav bevissthet om mulige negative følger av fravær av sanseinntrykk. Flere av skjermingsenhetene har også hatt beltesenger og isolatrom. Dette bidrar ytterligere til en opplevelse av skjerming som straff. Samlet sett ivaretar slike skjermingsenheter i liten grad pasientenes verdighet.

Isolasjonspreget skjerming
Et viktig funn er at skjerming i mange tilfeller har et klart preg av isolasjon. Mange pasienter tilbringer store deler av døgnet alene, ofte uten særlig kontakt med personalet. Det er også funnet eksempler på skjerming som pågår over svært lang tid, idet noen skjermes i mange måneder, unntaksvis over år.

Gjennomføringen er ofte preget av strenge regler, et uklart behandlingsmessig innhold og et manglende tilbud om daglige opphold utendørs og tilrettelagte aktiviteter. Ombudsmannen har også funnet at fastholding feilaktig anses som dekket av et skjermingsvedtak, og at pasienter kan bli holdt, lagt i bakken og i noen tilfeller fysisk båret inn på en skjermingsenhet uten at det er fattet vedtak om dette.

Vedtak om bruk av skjerming var dessuten ofte mangelfullt begrunnet, uten en presis beskrivelse av hvorfor skjerming ble vurdert som nødvendig.

Temarapporten viser at menneskerettslige standarder setter klare begrensninger i adgangen til å benytte isolasjonspregede tiltak i helsevesenet. Bruk av skjerming kan utgjøre en risiko for brudd på forbudet mot umenneskelig og nedverdigende behandling, særlig dersom det skjer på en inngripende måte med lav grad av bevegelsesfrihet, meningsfull kontakt og selvbestemmelse.

Behov for fokus på alternativer til skjerming
Temarapporten peker på at det er behov for alternativer til dagens skjermingspraksis. I rapporten gir Sivilombudsmannen følgende anbefalinger for å bidra til å forebygge den risiko for umenneskelig og nedverdigende behandling som skjerming skaper:

 

Til sentrale helsemyndigheter

Statistikk
› utarbeide en nasjonal oversikt over varigheten av skjermingstiltak. En slik oversikt bør også gi informasjon om geografiske variasjoner og særlig om langvarige tiltak.

Vurdering av lovverket
› foreta en vurdering av om lovverket for bruk av skjerming er i tråd med menneskerettslige krav og standarder, herunder adgangen til å bruke skjerming som behandlingstiltak og adgangen til å bruke skjerming som kontrolltiltak. Behov for særlige rettssikkerhetsgarantier for å unngå langvarig skjerming bør også vurderes.

Fagutvikling av skjerming
› vurdere nasjonale fagutviklingsprosjekter om skjerming, som prosjekter om human og trygg utforming av skjermingsenheter i psykisk helsevern, mindre inngripende metoder for gjennomføring av skjerming og alternativer til skjerming.

Til helseforetak og lokale sykehusavdelinger

Gjennomføring av skjerming
› sikre at skjerming ikke gjennomføres på en måte som utgjør isolasjon, og gjør det mulig for pasienten å ha meningsfullt sosialt fellesskap.
› sikre at ytterligere restriksjoner og tvang under gjennomføring av skjerming kun skjer der det er lovlig, strengt nødvendig og forholdsmessig.
› iverksette særlige tiltak på lokalt nivå for å unngå langvarig bruk av skjerming.

Forebygging av skjerming
› iverksette tiltak i samråd med pasienter for å forebygge bruk av skjerming, inkludert utarbeide alternativ til skjerming.

Særlige krav til ansattes egenskaper
› påse at ansatte som jobber på skjermingsenhetene, imøtekommer høye krav til etisk bevissthet om tvang og har god kunnskap om tvangsforebygging.

Rettssikkerhet ved skjerming
› sikre at vedtak om skjerming er begrunnet i konkrete og selvstendige vurderinger av vedtaks ansvarlig.

› sikre at det utarbeides en behandlingsplan for skjerming, så langt som mulig i samråd med pasienten. En behandlingsplan bør inneholde et terapeutisk tilbud og tilpasset aktivitet og sikre daglig opphold utendørs, samt en plan for å avslutte skjermingsvedtaket.

Fysisk utforming av skjermingslokaler
› iverksette tiltak for å sikre at lokaler som brukes til skjerming, er utformet på en human måte som unngår sansedeprivasjon. Beltesenger bør ikke plasseres i skjermingsenhetene.

 

  • Forside
  • Uttalelser
  • Manglende svar og mangelfull journalføring i sak om beregning av gebyr for slamtømming

Manglende svar og mangelfull journalføring i sak om beregning av gebyr for slamtømming

Saken gjelder manglende svar fra Måsøy kommune i en sak om gebyr for slamtømming. Ombudsmannens undersøkelse av saken viste at kommunen journalførte henvendelser om gebyrfastsettelsen fra flere innbyggere på samme sak. Samtidig ble flere henvendelser fra én klager fordelt på flere saker. Dette gjorde det uklart hvilke henvendelser som var besvart og om det var sendt foreløpig svar.

Ombudsmannen bemerker at kommunen har et arkivansvar. Kommunen plikter ifølge arkivlova å ha arkiv, og at disse er «ordna og innretta slik at dokumenta er tryggja som informasjonskjelder for samtid og ettertid». Reglene om arkiv og journalføring skal sikre både det kortsiktige behovet kommunen har for tilgang til informasjon i egne arkiver, men også det langsiktige, samfunnsmessige behovet for å ta vare på viktig dokumentasjon for fremtiden. Et godt arkiv muliggjør også kontroll med forvaltningen, herunder fra ombudsmannens side.

Kommunens journalføring har i betydelig grad vanskeliggjort ombudsmannens undersøkelse av saken, og den kan ha bidratt til å vanskeliggjøre kommunens oppfølging av borgernes henvendelser. Ombudsmannen ber Måsøy kommune om å gjennomgå sine rutiner for journalføring for å påse at arkivansvaret blir oppfylt.

Det er uklart for ombudsmannen når de forskjellige henvendelsene fra klagerne kom inn til kommunen og når de er besvart. Kommunen bes merke seg reglene om saksbehandlingstid og foreløpig svar i forvaltningsloven.

Sakens bakgrunn

A, B og C klaget hit over Måsøy kommunes ileggelse av gebyr for slamtømming. Klagen gjaldt blant annet manglende svar på henvendelser til kommunen og kommunens beregning av gebyr etter selvkostprinsippet.

De innhentede saksdokumentene fra kommunen viste at kommunen hadde mottatt en rekke henvendelser om ileggelsen av gebyr for slamtømming i bygdene Snefjord, Slotten og Lillefjord. De første henvendelsene i saken er registrert i oktober/november 2017. Mange av henvendelsene ble journalført på samme sak, og det var vanskelig for ombudsmannen å få oversikt over hvilke henvendelser som var besvart og hvilke som ikke var besvart.

I brev hit listet klagerne opp flere henvendelser til kommunen som ikke fremgikk av den tilsendte journalen, blant annet henvendelser fra Snefjord bygdelag 17. oktober 2017 og 8. februar 2018. I tillegg opplyste B å ha hatt følgende korrespondanse om saken med kommunen, som ikke fremgikk av journalen:

  • Brev 12. desember 2016 fra B til kommunen
  • Brev 8. mars 2017 fra B til kommunen
  • Brev 7. august 2017 fra B til kommunen
  • Brev 13. oktober 2017 fra kommunen til B
  • Brev 4. november 2017 fra B til kommunen

Av journalen fremgikk det at tre av saksdokumentene var foreløpige svar, datert 3. august 2018. Ett av brevene syntes å være adressert til en intern mottaker i kommunen, og de to andre brevene hadde ingen mottaker(e) i journalen. Ombudsmannen ba kommunen gjentatte ganger om å oversende en oversikt over mottakere av det foreløpige svaret, uten å motta dette.

På bakgrunn av klagen og de tilsendte saksdokumentene fant ombudsmannen grunn til å stille kommunen enkelte spørsmål knyttet til kommunens saksbehandling.

Våre undersøkelser

Ombudsmannens kontroll med forvaltningen er som hovedregel etterfølgende. Det innebærer at en sak ikke undersøkes før den er endelig avgjort i forvaltningen. Ettersom klagernes spørsmål om kommunens gebyr ikke var besvart, har vi ikke undersøkt realiteten i saken – altså om det var grunnlag for innkreving av de aktuelle gebyrene.

Enkelte sider av saksbehandlingen kan likevel undersøkes mens saken er til behandling i forvaltningen. I denne saken fant vi grunn til å undersøke kommunens journalføring og manglende svar. I undersøkelsesbrevet herfra ble kommunen bedt om å besvare følgende spørsmål:

  1. Hvor er de nevnte dokumentene som ikke er å finne i den tilsendte journalen journalført?
  2. Mener kommunen at journalføringen i saken ivaretar formålene som fremgår i arkivlova § 6?
  3. Kommunen bes redegjøre nærmere for hvordan henvendelsene fra de tre klagerne er besvart? Mener kommunen at reglene i forvaltningsloven § 11 a er fulgt i saken?
  4. Kommunen bes om å orientere om hvordan saken vil bli håndtert fremover.

Kommunen svarte at «Måsøy kommune tar kritikken fra Sivilombudsmannen på arkivering, samt manglende svar på sak 17/731 til etterretning». De skrev at kommunen «ikke [har] fulgt reglene i forvaltningsloven § 11 i denne saken», men at det var avholdt et info-/dialogmøte med representanter fra befolkningen. I møtet skal det ha blitt svart på spørsmål rettet til kommunen. Spørsmålene i undersøkelsesbrevet herfra om journalføring ble ikke besvart ut over dette.

Om fremtidig håndtering av saken skrev kommunen at de «så langt det [var] mulig» ville håndtere saken selv, uten å engasjere ekstern konsulent. De skrev at Måsøy kommune «jobber videre med å finne løsninger som kan være med på å redusere gebyret på slam».

Vedlagt brevet fulgte «all arkivert dokumentasjon i saken», noe som omfattet fullstendig utskrift fra kommunens sak 17/731 og brevene fra B 12. desember 2016, 8. mars 2017, 7. august 2017 og 4. november 2017. Av dokumentene i sak 17/731 fremgikk det blant annet hvem som var mottakere av det foreløpige svaret 3. august 2018. B, C og Fjordan bygdelag v/A var blant mottakerne. Videre fremgikk det at klagerne fikk et svar i saken 22. november 2018, der gebyret ble grundig forklart og kravene opprettholdt. Av oversendelsen fremgikk det også at de fire brevene fra B var journalført på to forskjellige saker (16/1040 og 17/599). Hvor de øvrige brevene til og fra kommunen som ble nevnt i undersøkelsesbrevet er journalført, fremgikk ikke.

A og B kom med merknader til kommunens redegjørelse. Merknadene var knyttet til realiteten i saken.

Den 26. februar 2019 sendte Måsøy kommune brev til abonnentene av slamtømming der det fremgikk at kommunen frafalt gebyrkravet t.o.m. 31. desember 2018. Ombudsmannen fikk først tilsendt kopi av brevet på forespørsel.

Ombudsmannens syn på saken

1.      Journalføring

Det følger av arkivlova § 6 at offentlige organ plikter å ha arkiv og at disse skal være «ordna og innretta slik at dokumenta er tryggja som informasjonskjelder for samtid og ettertid». Arkivansvaret er utdypet nærmere i arkivforskriften. Reglene om arkiv og journalføring skal sikre det kortsiktige behovet kommunen har for tilgang til informasjon i egne arkiver, men også det langsiktige, samfunnsmessige behovet for å ta vare på viktig dokumentasjon for fremtiden, se lovens forarbeider, Ot.prp. nr. 77 (1991–1992) punkt 3.2.2. Et godt arkiv muliggjør også kontroll med forvaltningen, herunder fra ombudsmannen side.

Mange av henvendelsene om slamgebyr er journalført på samme sak. Videre er henvendelser fra én person (B) om samme sak (gebyr for slamtømming) registrert på tre forskjellige saker (17/731, 16/1040 og 17/599). Heller ikke på forespørsel, har kommunen svart på hvor flere av brevene i sakskomplekset er journalført. Dette har gjort det vanskelig for ombudsmannen å få oversikt over hvilke henvendelser som er besvart og hvilke som ikke er besvart.

Kommunens journalføring har i betydelig grad vanskeliggjort ombudsmannens undersøkelse av saken. Det å delvis samle flere klagere i én sak, og til dels fordele henvendelser fra én klager på flere saker, kan også ha bidratt til å vanskeliggjøre kommunens oppfølging av borgernes henvendelser. Måsøy kommune har bare delvis svart på spørsmålene herfra om journalføring. På bakgrunn av sakens opplysninger og kommunens svar hit, fremstår det som tvilsomt for ombudsmannen om Måsøy kommune har oppfylt arkivansvaret i arkivlova § 6 i denne saken. Ombudsmannen ber Måsøy kommune om å gjennomgå sine rutiner for journalføring for å påse at arkivansvaret i arkivlova § 6 blir oppfylt.

2.      Foreløpig svar

Det følger av forvaltningsloven § 11 a første ledd at kommunen skal forberede og avgjøre saker «uten ugrunnet opphold». Videre følger det av tredje ledd at det i saker som gjelder enkeltvedtak, skal gis et foreløpig svar dersom henvendelsen ikke kan besvares i løpet av en måned etter den er mottatt. Også for saker som ikke gjelder enkeltvedtak, tilsier god forvaltningsskikk at den som henvender seg til kommunen, får et foreløpig svar dersom det tar uforholdsmessig lang tid å besvare henvendelsen.

I denne saken er det uklart for ombudsmannen når de forskjellige henvendelsene kom inn til kommunen, og hvilke av dem som eventuelt er besvart forut for det foreløpige svaret 3. august 2018. Det mangler også helt opplysninger om enkelte av klagernes henvendelser. På grunn av de mangelfulle opplysningene i kommunens journal kan ombudsmannen vanskelig kritisere kommunens manglende svar i saken. Kommunen bes uansett merke seg reglene om saksbehandlingstid og foreløpig svar i forvaltningsloven § 11 a.

Konklusjon

Måsøy kommune har et arkivansvar. Kommunen plikter å ha arkiv, og at disse er «ordna og innretta slik at dokumenta er tryggja som informasjonskjelder for samtid og ettertid», jf. arkivlova § 6. Reglene om arkiv og journalføring skal sikre det kortsiktige behovet kommunen har for tilgang til informasjon i egne arkiver, men også det langsiktige, samfunnsmessige behovet for å ta vare på viktig dokumentasjon for fremtiden, se Ot.prp. nr. 77 (1991–1992) punkt 3.2.2. Et godt arkiv muliggjør også kontroll med forvaltningen, herunder fra ombudsmannen side.

Kommunens journalføring i dette sakskomplekset har i betydelig grad vanskeliggjort ombudsmannens undersøkelse av saken, og den kan ha bidratt til å vanskeliggjøre kommunens oppfølging av borgernes henvendelser. Ombudsmannen ber Måsøy kommune om å gjennomgå sine rutiner for journalføring for å påse at arkivansvaret i arkivlova § 6 blir oppfylt.

Det er uklart for ombudsmannen når de forskjellige henvendelsene fra klagerne kom inn til kommunen og når de er besvart. Kommunen bes merke seg reglene om saksbehandlingstid og foreløpig svar i forvaltningsloven § 11 a.

  • Forside
  • Uttalelser
  • Spørsmål om Andøya Space Center AS er omfattet av offentleglovas virkeområde

Spørsmål om Andøya Space Center AS er omfattet av offentleglovas virkeområde

Saken gjelder spørsmålet om Andøya Space Center AS er omfattet av offentleglovas virkeområde. Andøya Space Center AS er morselskapet i et konsern, som foruten morselskapet består av fire datterselskap. På forespørsel fra en journalist kom Nærings- og fiskeridepartementet til at Andøya Space Center AS ikke er omfattet av loven. Departementet la til grunn at hele konsernets virksomhet måtte vurderes samlet i spørsmålet om unntaket i offentleglova for konkurranseutsatte offentligeide virksomheter kom til anvendelse. Departementet viste til at konsernets virksomhet er av en slik karakter at det faller inn under konkurranseunntaket i loven.

Ombudsmannen er kommet til at det er det enkelte «rettssubjekt» som skal være grunnlaget for vurderingen av om konkurranseunntaket kommer til anvendelse. Det er dermed virksomheten i aksjeselskapet, og ikke det samlede konsernet, som må vurderes for å avgjøre om det kan gjøres unntak fra lovens virkeområde. På denne bakgrunn ber ombudsmannen departementet om å foreta en ny vurdering av om morselskapet Andøya Space Center AS er omfattet av offentleglovas virkeområde. Ved vurderingen av om morselskapets virksomhet faller inn under konkurranseunntaket, må det foretas en konkret helhetsvurdering og en avveining av ulike relevante momenter.

Sakens bakgrunn

En journalist ba Nærings- og fiskeridepartementet om en vurdering av om Andøya Space Center AS er omfattet av offentleglova. Andøya Space Center AS er et aksjeselskap som eies av staten ved Nærings- og fiskeridepartementet og Kongsberg Defence & Aerospace. Konsernet Andøya Space Center består foruten av morselskapet av de heleide datterselskapene Andøya Test Center (ATC), Nasjonalt senter for romrelatert opplæring (NAROM), Andøya Space Port AS og Norsk dronesenter AS.

I Nærings- og fiskeridepartementets vurdering 11. desember 2018 viste departementet til at Andøya Space Center AS er et aksjeselskap der staten eier 90 prosent av aksjene og Kongsberg Defence & Aerospace de resterende 10 prosentene. Departementet fant at selskapet i utgangspunktet er omfattet av offentleglova etter § 2 første ledd bokstav c. Videre fant departementet at andelen av konsernets inntekter som stammer fra næringsvirksomhet som drives «i direkte konkurranse med og på same vilkår som private», normalt lå over 60 prosent av konsernets totale inntekter. På denne bakgrunn kom departementet til at Andøya Space Center AS ikke er omfattet av offentleglovas virkeområde etter offentleglova § 2 første ledd annet punktum.

Journalisten klaget saken inn for sivilombudsmannen. Journalisten viste blant annet til at Andøya Space Center AS mottar en stor andel offentlig støtte og er i en monopolsituasjon i Norge og Europa.

Våre undersøkelser

Etter at sakens dokumenter var innhentet og gjennomgått, besluttet vi å undersøke saken nærmere.

I undersøkelsesbrevet spurte vi om departementet, i vurderingen av om Andøya Space Center AS er omfattet av offentleglova, hadde foretatt en vurdering og avveining av andre momenter enn hvor stor del av inntektene som stammet fra konkurransevirksomhet. Vi spurte om hvilke momenter departementet i tilfelle hadde vurdert og hvordan disse var avveid mot hverandre.

Departementet svarte at det viktigste momentet i vurderingen var andelen av inntekter og fortjeneste som stammet fra konkurransevirksomhet. Departementet redegjorde også nærmere for finansieringen av konsernet Andøya Space Center, herunder inntektene og fortjenesten til konsernet. Det fremgikk at Andøya Space Center finansieres ved en kombinasjon av grunnbevilgning, faste inntekter fra tjenestesalg gjennom den internasjonale EASP-avtalen, samt ordinære markedsinntekter. Grunnbevilgningen er knyttet til datterselskapet Nasjonalt senter for romrelatert opplæring AS (NAROM). Morselskapet Andøya Space Center AS har inntekter både fra EASP-avtalen og markedsinntekter, og de øvrige inntektene hentes fra ordinære, markedsmessige aktiviteter gjennom datterselskapet Andøya Test Center AS (ATC). I henhold til foreløpige regnskapstall for 2018 står ATC for 66 prosent av den totale fortjenesten til konsernet, morselskapet står for 22 prosent av fortjenesten og NAROM står for 11 prosent av fortjenesten.

Etter departementets vurdering var det klart at grunnbevilgningen til NAROM, som finansieres av direkte tilskudd over statsbudsjettet, ikke kan anses som næring i direkte konkurranse med og på samme vilkår som private. Den delen av virksomheten som er finansiert gjennom ordinære markedsinntekter, måtte imidlertid, etter departementets syn, klart anses å være næring i direkte konkurranse med og på samme vilkår som private. Departementet fant at det var noe mer usikkert om inntektene fra EASP-avtalen oppfyller vilkårene i konkurranseunntaket. Departementet viste deretter til prognosene for omsetningen for hele konsernet for 2018, og de konkluderte med at 63 prosent av inntektene vil stamme fra næringsvirksomhet som uomtvistelig drives i direkte konkurranse med og på samme vilkår som private. Etter departementets syn var dette tilstrekkelig for å si at Andøya Space Center AS i hovedsak driver næringsvirksomhet i direkte konkurranse med og på samme vilkår som private.

Videre viste departementet til Andøya Space Center AS’ formålsparagraf og understreket at det har en ikke-statlig deleier og har som formål å levere infrastrukturtjenester til enhver betalende kunde. Videre påpekte departementet at Andøya Space Center er en ren tjenesteleverandør. Virksomheten ivaretar ikke noen offentligrettslige oppgaver og er heller ikke avgiftsfinansiert. Departementet konkluderte etter dette med at konsernet Andøya Space Center ikke er underlagt offentleglova.

Vi ba deretter departementet beskrive nærmere hvilke selskaper som utgjør konsernet, hvilke oppgaver og aktiviteter Andøya Space Center AS har og hvordan selskapet finansieres. Vi spurte om bakgrunnen for og formålet med opprettelsen av selskapet, og om det er deler av virksomheten som drives som er en typisk offentlig oppgave og/eller et redskap for offentlig politikk. Departementet viste i svarbrevet blant annet til Andøya Space Center AS’ formålsbestemmelse i konsernvedtektene § 3. Departementet påpekte at utover den formidlings- og undervisningsrettede virksomheten i datterselskapet NAROM, faller all aktivitet i konsernet i kategorien salg av infrastrukturtjenester. Andøya Space Center driver ikke egne forskningsaktiviteter, men selger tjenester til ulike forsknings- og utviklingsmiljøer. Konsernets kunder befinner seg, ifølge departementet, over hele verden. Videre fremhevet departementet at Andøya Space Center ikke driver aktiviteter som kan karakteriseres som myndighetsutøvelse eller typiske offentlige oppgaver. Konsernet forvalter ikke lovverk og fatter ikke vedtak overfor tredjeparter, og konsernets virksomhet er heller ikke hjemlet i særlov eller spesielle sektorreguleringer.

Videre ba vi departementet utdype i hvilken grad og på hvilken måte virksomheten til Andøya Space Center AS er utsatt for direkte konkurranse fra private aktører. Vi spurte om hvilke konkrete private aktører som konkurrerer i samme marked, og ba departementet kommentere klagerens anførsel om at selskapet har monopol. Departementet svarte at de ulike delene av konsernet Andøya Space Center i ulik grad er utsatt for konkurranse i markedet. NAROM er den delen av virksomheten som er minst konkurranseutsatt. Videre har morselskapet Andøya Space Center AS inntekter både fra den internasjonale EASP-avtalen og fra rene markedsaktiviteter. Inntektene fra EASP-avtalen utgjør rundt 44 prosent av morselskapets omsetning. Øvrig omsetning i morselskapet stammer, ifølge departementet, fra aktiviteter der selskapet konkurrerer på like vilkår med øvrige aktører i markedet. ATC henter alle sine inntekter i markedet og er i sin helhet konkurranseutsatt. Departementet skrev videre at de nyopprettede datterselskapene Andøya Space Port AS og Norsk Dronesenter AS foreløpig ikke har inntekter. Departementet kunne forøvrig ikke se at Andøya Space Center er i en monopolsituasjon. Departementet viste til at konsernet konkurrerer mot en rekke aktører i Europa og verden, og etter departementets vurdering kunne det ikke vektlegges at det i liten grad finnes norske konkurrenter til mesteparten av virksomheten.

Vi spurte også om Andøya Space Center AS driver virksomhet på samme vilkår som de private aktørene i markedet, og om selskapet mottar subsidier eller andre former for støtte fra staten. Departementet svarte at den statlige finansieringen er knyttet til konkrete aktiviteter i datterselskapet NAROM og morselskapet Andøya Space Center AS, men at statlige tilskudd utgjør en begrenset del av konsernets omsetning. Bruken av tilskuddsmidler er avgrenset til de delene av konsernet som mottar tilskudd, og NAROM og morselskapet har et vedtektsfestet utbytteforbud. Departementet understreket videre at der konsernet opptrer i konkurranse med private aktører, skjer dette på samme vilkår med private aktører i markedet.

Avslutningsvis spurte vi om Andøya Space Center AS skal vurderes alene eller om hele konsernet skal vurderes samlet etter vurderingen av konkurranseunntaket i offentleglova § 2 annet ledd første punktum. Departementet viste til Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar til offentleglova, G-2009-419, og la til grunn at hele konsernet skal vurderes samlet.

Journalisten kom med merknader til departementets svarbrev. Han viste til at Andøya Space Center stadig søker om mer statlig tilskudd for å drive sin virksomhet inn mot nye satsingsområder, og han hevdet at konsernet er helt avhengig av de statlige midlene de mottar.

Ombudsmannens syn på saken

Spørsmålet i saken er om Andøya Space Center AS er omfattet av offentleglovas virkeområde.

Det fremgår av offentleglova § 2 første ledd bokstav c at loven gjelder for «sjølvstendige rettssubjekt der stat, fylkeskommune eller kommune direkte eller indirekte har ein eigarandel som gir meir enn halvparten av røystene i det øvste organet i rettssubjektet». Andøya Space Center AS er et aksjeselskap der staten ved Nærings- og fiskeridepartementet eier 90 prosent av aksjene og Kongsberg Defence & Aerospace eier de resterende 10 prosentene. Det er dermed på det rene at Andøya Space Center AS i utgangspunktet er omfattet av offentleglova etter denne bestemmelsen. I bestemmelsens annet punktum er det imidlertid gjort unntak for «rettssubjekt som hovudsakleg driv næring i direkte konkurranse med og på same vilkår som private». Spørsmålet blir da om virksomheten som drives av Andøya Space Center AS, er av en slik karakter at selskapet faller inn under dette konkurranseunntaket.

Etter ordlyden i offentleglova § 2 første ledd annet punktum skal det enkelte «rettssubjekt» være grunnlaget for vurderingen av om konkurranseunntaket kommer til anvendelse. Et rettssubjekt er enhver som har rettsevne, det vil si enhver som kan ha rettigheter og plikter. Ikke bare mennesker, men også juridiske personer (som for eksempel foreninger, aksjeselskaper, kommuner og staten) har rettsevne og er dermed rettssubjekter. Det fremgår av sakens opplysninger at Andøya Space Center er et konsern som består av et morselskap og fire datterselskaper. Både morselskapet Andøya Space Center AS og datterselskapene NAROM AS og Andøya Test Center AS er egne aksjeselskaper. Etter ombudsmannens syn er disse aksjeselskapene egne rettssubjekter, og lovens ordlyd tilsier at det er virksomheten i det enkelte aksjeselskapet, og ikke det samlede konsernet, som må være grunnlaget for vurderingen av konkurranseunntaket.

Dette er også i tråd med ombudsmannens tidligere vurdering i sak 2012/1758. Saken reiste spørsmål om et konsern eller kun morselskapet skulle være grunnlaget for vurderingen av om konkurranseunntaket kom til anvendelse. Fylkesmannen i Nordland hadde lagt til grunn at det var morselskapets formål og funksjon som var gjenstand for vurderingen. I det upubliserte avsluttende brevet 28. februar 2013 herfra viste ombudsmannen til ordlyden om at det er det enkelte «rettssubjekt» som er grunnlaget for vurderingen, og ombudsmannen hadde ingen rettslige innvendinger til Fylkesmannens standpunkt.

I foreliggende sak la departementet i vedtaket og svarbrevet hit til grunn at hele konsernet skal vurderes samlet, og departementet har vurdert om hele konsernets virksomhet er av en slik karakter at konsernet omfattes av konkurranseunntaket. Departementet viste til Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar, G-2009-419, s. 19:

«Vurderinga av om verksemda hovudsakleg driv næring i konkurranse med private må skje for verksemda under eitt. Dette inneber at anten vil heile verksemda falle utanom lova, også eventuelle delar som ikkje er utsette for konkurranse, eller så vil heile verksemda vere omfatta av lova, også konkurranseutsette delar av ho.»

Ombudsmannen mener denne vurderingen av «verksemda under eitt» skal knyttes til det enkelte rettssubjekt. Omtalen kan ikke forstås – slik departementet har lagt til grunn – at et helt konsern skal vurderes samlet. Det avgjørende vil være om det enkelte rettssubjektet, for eksempel et aksjeselskap, sett under ett oppfyller konkurranseunntaket. Dersom dette er tilfelle, vil hele rettssubjektet falle utenfor loven, også de delene av rettssubjektet som ikke oppfyller konkurranseunntaket. På den andre siden vil loven også gjelde for deler av rettssubjektets virksomhet som faller inn under unntaket, så lenge rettssubjektets virksomhet som helhet ikke gjør det. Ombudsmannen viser i den forbindelse til at omtalen i veilederen bygger på forarbeidene, se blant annet Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 116. Her fremgår det at offentlighetslovutvalget opprinnelig foreslo at bare de delene av et rettssubjekts virksomhet som er konkurranseutsatt skulle være unntatt, mens departementet gikk inn for en løsning der det avgjørende er om rettssubjektets virksomhet sett under ett er konkurranseutsatt. Omtalen gjelder følgelig ikke konsernforhold.

I svarbrevet hit har departementet også pekt på at de forskjellige delene av konsernet Andøya Space Center i ulik grad er utsatt for konkurranse i markedet. Videre skriver departementet at det kun er datterselskapet NAROM AS og morselskapet Andøya Space Center AS som mottar statlig finansiering, men at statlige tilskudd utgjør en begrenset del av hele konsernets omsetning. Ombudsmannen bemerker at dette illustrerer godt hvordan et konsern ofte vil bestå av flere forskjellige selskaper med ulik virksomhet og ulike oppgaver, og hvor selskapene også finansieres på ulike måter. Ombudsmannen mener at dette taler for at det er det enkelte selskapet, og ikke det samlede konsernet, som skal være gjenstand for vurderingen av om konkurranseunntaket etter offentleglova § 2 første ledd annet punktum er oppfylt. Motsatt tolkning vil kunne medføre vidtgående unntak i strid med formålet med offentleglova.

I denne saken ba journalisten om en vurdering av om Andøya Space Center AS er omfattet av offentleglova. På bakgrunn av det ovennevnte mener ombudsmannen det riktige utgangspunktet for vurderingen vil være om morselskapet Andøya Space Center AS er omfattet av loven. Ombudsmannen ber departementet foreta en ny vurdering av saken med dette som utgangspunkt.

I den nye vurderingen må departementet da ta stilling til om den virksomheten som drives av morselskapet Andøya Space Center AS, er av en slik karakter at selskapet omfattes av konkurranseunntaket. I forarbeidene til offentleglova, Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) s. 34, fremgår det at man ønsket at selvstendige rettssubjekter, som for eksempel aksjeselskaper, i utgangspunktet skulle være omfattet av loven, fordi virksomheten i realiteten handler om forvaltning av kapital og andre ressurser som er underlagt offentlig styring og kontroll. På side 116 i proposisjonen og i Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar punkt 3.3.2 er konkurranseunntaket i § 2 første ledd annet punktum nærmere utdypet. Her fremgår det at vurderingen av om selskapet «hovudsakleg driv næring i direkte konkurranse med …», vil bero på en konkret helhetsvurdering. I helhetsvurderingen bør det blant annet ses hen til hvor stor del av den samlede omsetningen, fortjenesten, antall ansatte, verdien av driftsmidlene og markedsverdien som knytter seg til de delene av selskapet som er utsatt for konkurranse. Det fremgår videre at vilkåret skal tolkes strengt, og relevant konkurranse vil eksempelvis bare foreligge dersom selskapet er utsatt for konkurranse innenfor hovedmarkedet sitt.

Den konkurranseutsatte delen av virksomheten til selskapet må også utøves «på same vilkår som private». Dette innebærer at offentleglova vil gjelde for rettssubjekter som det offentlige har gitt fordeler, for eksempel i form av subsidier eller lignende, selv om virksomheten er utsatt for konkurranse fra private.

Ombudsmannens uttalelse 19. januar 2010 (SOM-2009-1203) omtaler offentleglovas virkeområde og konkurranseunntaket i § 2 første ledd annet punktum. I denne saken kom ombudsmannen, etter en konkret helhetsvurdering og en avveining av ulike relevante momenter, til at et selskap var omfattet av offentleglova. Det ble lagt særlig vekt på formålet med selskapet, virksomhetens innslag av forvaltning og myndighetsutøvelse og at omsetningen knyttet seg til avgifter fastsatt og innkrevd i medhold av lov. Ombudsmannen påpeker at dette også er relevante momenter å se hen til når departementet foretar sin fornyede vurdering i foreliggende sak.

Konklusjon

Ombudsmannen er kommet til at det er det enkelte «rettssubjekt» som skal være grunnlaget for vurderingen av om konkurranseunntaket i offentleglova § 2 første ledd annet punktum kommer til anvendelse. Det er dermed virksomheten i aksjeselskapet, og ikke det samlede konsernet, som må vurderes for å avgjøre om det kan gjøres unntak fra lovens virkeområde.

På denne bakgrunn ber ombudsmannen departementet om å foreta en ny vurdering av om morselskapet Andøya Space Center AS er omfattet av offentleglovas virkeområde. Ved vurderingen av om morselskapets virksomhet faller inn under konkurranseunntaket, må det foretas en konkret helhetsvurdering og en avveining av ulike relevante momenter.

FNs torturkomité kritisk til norsk isolasjon

FNs torturkomité rettet i år kritikk mot norske myndigheter for hvordan personer som er fratatt friheten, blir ivaretatt. Komiteen uttrykte blant annet bekymring over det store omfanget av langvarig isolasjon i fengsel, som ofte skjer på grunn av manglende ressurser. Ifølge komiteen er isolasjon av innsatte med store psykiske helseutfordringer i strid med menneskerettslige standarder og burde avskaffes.

[Denne artikkelen ble først publisert i Sivilombudsmannens årsmelding for 2018 om arbeidet under forebyggingsmandatet. Les hele årsmeldingen for 2018.]

FNs torturkomité gjorde sine vurderinger på grunnlag av Norges rapport om gjennomføringen av for pliktelsene i FNs torturkonvensjon og en muntlig dialog mellom norske statsrepresentanter og  komiteen i Genève våren 2018.1 Flere norske institusjoner og frivillige organisasjoner sendte inn  supplerende informasjon. Sivilombudsmannen ga skriftlige innspill til komiteen om sentrale funn fra besøk under forebyggingsmandatet. Forebyggingsenheten hadde et formøte med komiteens med lemmer og var til stede i Genève under høringen.

Stor bekymring for bruk av isolasjon
FNs torturkomité fremhevet flere problematiske forhold ved bruken av isolasjon i Norge. Komiteen var bekymret over langvarig isolasjon i fengsel og en økning i antall registrerte vedtak om utelukkelse fra fellesskapet, ofte på grunn av bygnings­ og bemanningsmessige forhold. Videre var komiteen bekymret for at praksiser som i realiteten utgjorde isolasjon, ikke ble registrert som enkeltvedtak som kunne påklages. Komiteen pekte på at rettsvilkårene for isolasjon ikke var tilstrekkelig presise, og at uklare vilkår for å fatte vedtak om isolasjon kan gi tiltak som er i strid med FNs torturkonvensjon.

Komiteen problematiserte i tillegg at det ikke er noen maksimumsgrense i norsk lovgivning for hvor lenge innsatte kan holdes isolert. Dette ble også tatt opp av FNs menneskerettskomité i april 2018, som anbefalte at det ble satt en absolutt tidsgrense i tråd med internasjonale standarder.

På bakgrunn av disse bekymringene anbefalte komiteen at myndighetene sikrer at lov og praksis om i solasjon bringes i samsvar med FNs torturkonvensjon og FNs standard minimumsregler for behandling av innsatte (Mandelareglene). Komiteen kom med flere detaljerte anbefalinger om isolasjonsbruk i fengsel, blant annet at:

bygnings- og bemanningsmessige forhold ikke brukes som grunnlag for isolasjon

lovverket endres for å sikre at isolasjon kun blir brukt i ekstraordinære tilfelle

isolerte innsatte får daglig medisinsk tilsyn, og at isolasjon avbrytes der skadevirkninger inntrer

isolertes rett til å klage og til rettslig prøving ivaretas

Komiteen var også bekymret over systematisk bruk av isolasjon under opphold i politiarrest og omfanget av selvmord i varetekt som kunne skyldes bruk av isolasjon. Myndighetene ble anbefalt å iverksette tiltak for å hindre unødvendig isolasjon i politiarrest, inkludert å sikre tilstrekkelig bemanning og lokaler for ivaretakelse av varetektinnsatte.

Mangelfull psykisk helsehjelp i fengsel
Det ble også uttrykt bekymring over manglende psykisk helseoppfølging i fengsel. Komiteen viste til en svært høy forekomst av psykiske lidelser blant innsatte i norske fengsler og til at alvorlig mangel på sengeplasser i psykisk helsevern fører til at innsatte blir isolert i stedet for å få helsehjelp.

Komiteen var sterkt bekymret over rapporter om slik mangelfull helsemessig oppfølging av innsatte med symptomer på alvorlige psykiske lidelser. Myndighetene ble anbefalt:

å avskaffe isolasjon av innsatte med alvorlige psykiske helseutfordringe

› å iverksette tiltak for å sikre full tilgang til  tilstrekkelig helsehjelp for innsatte, både i fengsel og i det psykiske helsevernet

FNs menneskerettskomité kom med liknende  anbefalinger til norske myndigheter i sine konkluderende merknader.4

Fortsatt mye tvangsbruk i psykisk helsevern
FNs torturkomité fremhevet også flere problematiske forhold ved psykisk helsevern. Spesielt ble omfanget av bruk av tvangsmidler og annen tvang pekt på som urovekkende. Det ble uttalt at tvangsmedisinering skapte risiko for vedvarende og irreversible skader.  Komiteen kritiserte også manglende forsøk på å  benytte mindre inngripende tiltak før tvungen behandling blir igangsatt, og at myndighetene  mangler oversikt over og kontroll med elektrokonvulsiv behandling (ECT) som gis uten samtykke. Komiteen anbefalte en rekke tiltak, blant annet at myndighetene:

sikrer at pasientenes verdighet ivaretas, og at forsøk på å avskaffe urettmessig bruk av tvang fortsetter, inkludert ved å vurdere ytterligere lovendringer

etablerer effektive prosessuelle garantier for  pasientene, inkludert lovregler om å gi pasientene støtte til å ta egne beslutninger om behandling

sikrer klare og detaljerte regler for bruk av tvangsmidler, inkludert belteseng, med sikte på å oppnå en vesentlig reduksjon i omfang og varighet

vurderer å avskaffe tvungen behandling med inngripende og irreversible virkninger, som ECT-behandling

sikrer oppreisning og rehabilitering til personer som utsettes for vilkårlig psykiatrisk behandling mot sin vilje

FNs menneskerettskomité uttrykte også bekymring over bruken av tvang i psykisk helsevern i sine merknader til Norge.5

Kritikk mot forholdene på Trandum
Komiteen var bekymret over behandlingen av internerte på Politiets utlendingsinternat på Trandum. Komiteen viste blant annet til bruken av kroppsvisitasjon med ydmykende effekt på de internerte. Manglende rutinemessig helseundersøkelse ved ankomst ble problematisert, og det ble uttrykt særlig uro over lange ventetider og manglende vilje i mange kommuner til å yte helsetjenester til denne gruppen. Dermed kunne det bli umulig å avdekke tegn på torturskader og å gi nødvendig behandling til dem som er rammet. Komiteen anbefalte at myndighetene påser at personer som er internert på Trandum, behandles i tråd med internasjonale standarder, inkludert at:

myndighetene sikrer full beskyttelse mot fremtidig forfølgelse eller tortur

personer som blir internert, raskt tilbys helseundersøkelse ved ankomst til internatet

det etableres prosedyrer for å identifisere torturofre og for å vurdere risiko for tortur ved uttransportering

Behov for styrket opplæring i å dokumentere torturskader
Et annet bekymringsområde for komiteen var funn om begrenset kunnskap blant ansatte og helsepersonell som jobber i fengsel, om hvordan torturskader skal etterforskes og dokumenteres på en effektiv måte. Komiteen anbefalte å sikre at alt helsepersonell og offentlige tjenestepersoner som arbeider med frihetsberøvede personer, gis opplæring basert på Istanbulprotokollen. Dette er FNs manual for effektiv etterforskning og dokumentasjon av tortur og annen grusom, umenneskelig og nedverdigende behandling eller straff.6 Myndighetene ble også anbefalt å gjøre opplæring om reglene i FNs torturkonvensjon og det absolutte torturforbudet obligatorisk for politi­ og fengselsansatte, dommere, påtalemyndighet og forsvarere

Utfordringer med straffegjennomføring i en annen stat
Avslutningsvis problematiserte komiteen Norges leie av fengselsplasser i Nederland. Norske myndigheter ble anbefalt å avstå fra å leie fengselsplasser utenfor sitt territorium.7 Myndighetene ble også bedt om å påse at statlige kontrollinstanser og offentlige overvåkingsorganer har anledning til å overvåke og føre tilsyn med forholdene i alle fengsler og steder der noen er fratatt friheten.

Frihetsberøvede utsatt for særlig risiko
Samlet sett viser komiteens merknader at flere sider ved behandlingen av personer som er fratatt friheten i Norge, skaper bekymring internasjonalt. Bekymringen for brudd på forbudet mot tortur og umenneskelig behandling er særlig høy ved bruk av isolasjon overfor innsatte med alvorlige psykiske helseutfordringer.

Bekymringene som fremheves av komiteen, er langt på vei i samsvar med Sivilombudsmannens funn etter 50 besøk til steder der mennesker er fratatt friheten i tidsrommet 2014–2018. Både komiteens merknader og ombudsmannens funn viser at det er behov for målrettet innsats fra norske myndigheter for å forhindre brudd på forbudet mot tortur og umenneskelig behandling.

 

1     FNs torturkomité, konkluderende merknader til Norges åttende periodiske rapport om gjennomføringen av forpliktelsene i FNs konvensjon mot tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff, 5. juni 2018, CAT/C/NOR/CO/8.

2     Mer informasjon om rapporteringsprosessen og Sivilombudsmannens innspill er tilgjengelig her:  https://www.sivilombudsmannen.no/aktuelt/rapporterer-til-fn-under-horingen-av-norge-i-geneve/

3     FNs menneskerettskomité, konkluderende merknader til Norges sjuende periodiske rapport om gjennomføringen av FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter, 25. april 2018, CCPR/C/NOR/CO/7, avsnitt 24–25.

4 FNs menneskerettskomité, konkluderende merknader til Norges sjuende periodiske rapport om gjennomføringen av FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter, 25. april 2018, CCPR/C/NOR/CO/7, avsnitt 26–27.

5 Se note over, avsnitt 22–23.

6     Istanbul Protocol, Manual on the Effective Investigation and Documentation of Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment, Professional training series no. 8/Rev. 1, FNs høykommissær for menneskerettigheter, Genève og New York, 2004.

7     Leieforholdet mellom Norge og Nederland ble avsluttet 1. september 2018.

Tvungen forvaltning etter folketrygdloven § 22-6

Saken gjelder en kommunes disponering av trygdemidlene til en bruker som var under tvungen forvaltning. På grunn av mangelfulle rutiner og manglende oppfølging av den trygdede fikk ikke kommunen den nødvendige oversikten over den trygdedes økonomiske situasjon. Etter at den tvungne forvaltningen ble avsluttet, hadde den trygdede opparbeidet seg ikke ubetydelig gjeld bestående av forfalt husleie, strøm og annet som ligger i kjernen av hva som skal dekkes under tvungen forvaltning. Kommunen er enig i at det har vært enkelte svakheter ved oppfølgingen i saken og har erkjent å ha et erstatningsansvar for påløpte renter og purregebyr. Ombudsmannen mener det ikke er grunn til å foreta avkortning i erstatningssummen på grunn av den skadelidtes medvirkning.

Sakens bakgrunn

A har lenge hatt problemer med å forvalte økonomien sin. I perioden 2008-2011 inngikk han flere avtaler med X kommune om frivillig forvaltning. Avtalene innebar blant annet at kommunen ga ham bistand til å forvalte økonomien slik at han fikk dekket faste utgifter, nedbetalt lån og betalt matlevering. Avtalene om frivillig forvaltning ble imidlertid ofte av kort varighet, enten fordi A selv avsluttet avtalene eller fordi han ikke oppfylte avtalevilkårene.

A har omfattende helseutfordringer, herunder en alvorlig diabetes. Han er avhengig av medisiner for å fungere i hverdagen, og er også rusavhengig. Da han stadig disponerte trygdeutbetalingene på en slik måte at han verken hadde mat i kjøleskapet eller mulighet til å betale livsviktige medisiner på apoteket, kom sosialtjenesten til at den manglende økonomiske styringen var en betydelig helsefare for ham. Sosialtjenesten mente at kommunen burde forvalte hele inntekten hans.

Kommunen disponerte As trygdeutbetalinger i perioden 1. oktober 2011 til han fikk tildelt verge i januar 2018. I denne perioden fikk A utbetalt faste beløp til livsopphold, han fikk enkelte ekstra utbetalinger ved behov, og kommunen betalte regninger og sørget for nedbetaling av gjeld. Likevel opparbeidet A seg stadig ny gjeld av et slikt omfang at namsmyndighetene la ned utleggstrekk i trygdeutbetalingene.  Den økende gjelden, og for kommunen stadige uventede utleggstrekk, gjorde det utfordrende for kommunen å disponere As midler på en måte som dekket alle løpende utgifter. Dette førte igjen til at viktige regninger slik som husleie og apotek, ikke ble betalt ved forfall og det påløp renter og gebyrer. Kommunen så at den ikke lenger klarte å disponere As midler på en god måte, og oppfordret ham til å søke om å få tildelt verge.

Vergen som ble tildelt, reagerte raskt på As økonomiske situasjon. I perioden han hadde vært underlagt tvungen forvaltning av kommunen, hadde gjelden til A økt betydelig. Bare i 2016 og 2017 hadde han fått en gjeld på om lag 130 000 fordelt på poster som medisiner, strøm, husleie til kommunen og helsetjenester. Dette er utgiftsposter som alle ligger i kjernen av hva en tvungen forvaltning etter folketrygdloven § 22-6 tar sikte på å sikre betalingen av. Vergen mente at gjelden var et uttrykk for at forvaltningen fra kommunens side hadde vært mangelfull, og at kommunen burde erstatte alle påløpte renter og gebyrer på gjelden samt slette alle krav knyttet til husleie, hjemmehjelp og matombringing (gjeld til kommunen). Kommunen innrømmet en viss svikt ved forvaltningen, og å ha et visst ansvar for As økonomiske situasjon. Kommunen så at svikten var en medvirkende årsak til at det påløp så mye gebyr og renter på gjelden, og at kommunens kjennskap til As utfordringer skulle ha ført til at kommunen var mer aktsom ved forvaltningen. Kommunen valgte derfor å dekke 2/3 av de påløpte rentene og gebyrene.

Vergen stod imidlertid ved at X kommune ikke hadde oppfylt sine plikter som forvalter, og brakte saken inn for Sivilombudsmannen 29. juni 2018.

Våre undersøkelser

I brev 14. august 2018 ba vi om en nærmere redegjørelse for kommunens disponering av As midler i perioden 2016-2017. Kommunen ble bedt om å vurdere hvorvidt forvaltningen av midlene hadde skjedd i tråd med reglene i rundskrivet fra Arbeids- og velferdsdirektoratet til folketrygdloven § 22-6. Herunder ble kommunen særlig oppfordret til å kommentere hvilke utgifter kommunen mener å ha vært forpliktet til å dekke under tvungen forvaltning, og om kommunen mener å ha hatt tilstrekkelige rutiner for å sikre en forsvarlig oppfølging av As økonomi. Med henvisning til at kommunen hadde sagt seg villig til å dekke deler av de gjenstående rentene og gebyrene som var påløpt i forvaltningsperioden, ble kommunen også bedt om å redegjøre for om den mener å være erstatningspliktig i denne saken.

I brev 4 oktober 2018 forklarte X kommune at vedtaket om å underlegge A tvungen forvaltning ble fattet av Nav forvaltning Molde i 2011. Saksmappen og selve vedtaket om tvungen forvaltning har ikke vært å finne verken i arkivene til Nav Molde eller hos X kommune. Kommunen viste også til at det i 2011 gjaldt andre rutiner for ansvarsfordeling og oppfølging av saker om tvungen forvaltning.  Kommunen hadde søkt å forvalte As midler på en måte som var til det beste for ham, og hadde blant annet sett hen til retningslinjene som da gjaldt for frivillig forvaltning. I brevet forklarer også kommunen at det var utfordrende å disponere midlende til As beste da han stadig skaffet seg gjeld på egenhånd og kommunen ikke hadde mulighet til å skaffe seg oversikt over denne. Forvalteren vil blant annet ikke få kjennskap til gjelden før namsmannen legger ned trekk, og trygdeutbetalingene blir så små at de ikke strekker til for å dekke alle de budsjetterte utgiftene. Kommunen forklarte videre at forvaltningen de senere årene hadde skjedd i tråd med rundskrivet til folketrygdloven § 22-6. Det var lagt vekt på at forvaltningen ikke skulle oppleves mer inngripende enn nødvendig, og A var løpende blitt holdt oppdatert om hvordan midlende ble disponert, blant annet gjennom tilsendte kontoutskrifter.

På spørsmål om kommunen mente å være erstatningsansvarlig i saken viste kommunen til at erstatningsansvar er betinget av at det foreligger et ansvarsgrunnlag, et økonomisk tap og årsakssammenheng mellom disse.  Kommunen skrev at den tok «sjølvkritikk på behovet for ein strengare forvaltningspraksis i denne saka med raskare grep for å få faktura til rett tid frå aktuelle leverandørar».  Kommunen mente også at renter og purregebyr som hadde påløpt i perioden 2016-2017 var et økonomisk tap, som kommunen burde dekke. Erstatningssummen burde ifølge kommunen likevel begrenses til 2/3 av summen av rentene og gebyrene fordi A selv var å bebreide for at situasjonen ble slik den ble.

As verge hadde flere kommentarer knyttet til svaret fra X kommune. Særlig pekte han på flere forhold ved saksbehandlingen som han mente viste at kommunen hadde hatt for dårlig kontroll over As økonomi, og at han ikke har fått den hjelp han har hatt krav på. Han mente blant annet at As økonomi viste at påleggstrekkene har vært uten betydning, og at det klart burde vært mulig for kommunen å dekke de andre løpende utgiftene. Han fremholdt også at kommunen synes å være av formening at den tvungne forvaltningen må baseres på frivillige avtaler med trygdemottakeren

På bakgrunn av vergens merknader valgte vi 20. november 2018 å be kommunen om en mer utfyllende redegjørelse for hvilke rutiner kommunen har for oppfølging av personer under tvungen forvaltning. Blant annet spurte vi om kommunen mener at A fikk bedre hjelp til økonomiforvaltningen i perioden han var underlagt tvungen forvaltning enn han ville ha fått under den mindre inngripende ordningen frivillig forvaltning.

I brev 20. desember 2018 redegjorde kommunen ytterligere for oppfølgingen av A. Kommunen mener at forvaltningen som hadde pågått i flere år, stort sett var god og klart til det beste for A. Kommunen tar likevel «sjølvkritikk på at A fekk utbetaling til ekstra livsopphald i dei periodane det ikkje var pengar på konto til å betale husleige, men det er ikkje slik at forvalta midlar har blitt nytta til anna formål enn å prøve å hjelpe A i ein vanskeleg kvardag». Kommunen var også klar på at det har vært visse mangler ved kommunens kontroll og oppfølging i denne saken. Avslutningsvis bemerket kommunen at den ser det som positivt at saken har blitt tatt opp, og at dette har ført til en grundig gjennomgang av kommunens rutiner for både frivillig og tvungen forvaltningen:

«Vi går gjennom interne rutinar både i Tenesta for psykisk helse/rus og i Nav-kontoret. I forhold til tvungen forvaltning har NAV dei siste åra oppgradert sine rutinar. Administrativt tek vi sjølvkritikk på at vi ikkje tidlegare har sett oss godt nok inn i omfanget og kompleksiteten i slik forvaltning. Det vert difor arbeidd for at tvungen forvaltning skal utførast berre ved NAV-kontoret som har eige kontrollsystem knytt opp mot Nav Arbeid og ytelser Tønsberg.»

Ombudsmannens syn på saken

1. Vedtak om tvungen forvaltning

Denne saken gjelder X kommunes oppfølging av vedtak om tvungen forvaltning, og om kommunen har forsømt sine forpliktelser overfor brukeren på en måte og i et omfang som utløser erstatningsansvar for kommunen.

Det er noe usikkerhet knyttet til det rettslige grunnlaget for at X kommune begynte å forvalte As utbetalinger. Dokumenter kommunen har i sine arkiv, viser at det i 2011 var et ønske om å underlegge A tvungen forvaltning etter at flere forsøk på frivillig forvaltning viste seg å være utilstrekkelige for å hjelpe A. Selve vedtaket om tvungen forvaltning etter folketrygdloven § 22-6 er ikke å finne i verken arkivene til kommunens sosialtjeneste/rusomsorgen eller hos Nav Molde som skal ha fattet vedtaket. Det er imidlertid på det rene at forvaltningen av As midler startet opp i oktober 2011. Både X kommune og As verge mener at det er fattet et gyldig vedtak om tvungen forvaltning, og også ombudsmannen legger dette til grunn. Det er likevel uheldig at et grunnleggende dokument i saken ikke har ligget tilgjengelig for dem som skulle følge opp tiltaket.

2. Krav om forsvarlig saksbehandling ved forvaltningen av trygdeutbetalinger

Tvungen forvaltning etter folketrygdloven § 22-6 er et tiltak som kan settes i verk overfor personer som ikke er i stand til å disponere egne trygdeytelser «på grunn av sinnslidelse, psykisk utviklingshemning, alvorlig mental svekkelse, hjerneskade eller misbruk av berusende eller bedøvende midler». Når det er truffet vedtak om tvungen forvaltning, blir ytelsen utbetalt til en annen person eller til et Nav-kontor.

Vedtak om at en trygdemottaker ikke skal få utbetalt og ha fri disponeringsrett over egen trygd, er svært inngripende. Det må stilles høye krav til både saksbehandlingen knyttet til selve vedtakelsen av tvungen forvaltning, og til forvaltningen av midlene. Grunnleggende prinsipper for forsvarlig saksbehandling og kravene til god forvaltningsskikk innebærer blant annet at det både må stilles krav til myndighetenes utredning av saken, krav om saklighet og strenge krav om orden og skriftlighet i saksbehandlingen.

Målet med tvungen forvaltning er å tilby de trygdede bistand til forvaltningen av trygden for å forebygge gjeldsproblemer, sikre vedkommende boforhold eller å sørge for at han har nødvendige midler til dekning av livsopphold. I folketrygdloven § 22-6 er det bestemt at ytelsen skal disponeres til beste for den som har rett til den. Dette forutsetter en konkret, individuell vurdering av den enkelte klients situasjon. Som et minstekrav må ytelsene disponeres på en måte som er egnet til å oppnå formålet med den tvungne forvaltningen.

Ombudsmannen finner ingen grunn til å betvile at X kommune har forsøkt å handle i tråd med As interesser. Det er åpenbart at kommunen har vært opptatt av As velferd og medbestemmelsesrett. Som kommunen selv erkjenner, har det likevel vært noen mangler knyttet til kontroll og oppfølging av A i perioden han var under tvungen forvaltning. Dette har ført til at enkelte av disponeringene som ble foretatt, ikke alltid var til As beste. Blant annet fikk han ved et tilfelle utbetalt ekstra penger til livsopphold, mens det samme måned ikke var mulig å dekke alle faste utgifter ved forfall. Det er også på det rene at A i perioden han var under tvungen forvaltning, pådro seg en ikke ubetydelig gjeld bestående av kostnader som ligger i kjernen av det som skal dekkes under tvungen forvaltning. At kommunen har prioritert å dekke gjeld til andre kreditorer før «mykere» kreditorer som kommunen selv er forståelig, men samtidig viser dette at kommunen i denne perioden ikke fullt ut har gitt A den bistand han har hatt krav på. Tvungen forvaltning ilegges bare de som ikke selv kan forvalte egen økonomi, og situasjoner hvor brukeren selv pådrar seg ekstra kostnader på kreditt uten kommunens viten, kan ikke være en helt ekstraordinær situasjon som kommunen ikke kan håndtere.

Kommunen har tatt selvkritikk på at den ikke tidligere har satt seg godt nok inn i omfanget og kompleksiteten i tvungen forvaltning. I kjølvannet av henvendelsene fra ombudsmannen i denne saken har kommunen derfor satt i gang et arbeid med å gå igjennom rutinene sine for håndtering av saker med tvungen forvaltning. Blant annet arbeides det for at tvungen forvaltning fremover bare vil bli utført av kommunens Nav-kontor, som har egne kontrollrutiner og systemer knyttet opp mot Nav arbeid- og ytelser Tønsberg. Videre vil det bli etablert rutiner som sikrer at vedtak om tvungen forvaltning blir tidsbegrenset. Kommunen vil også sørge for endringer i rutinene knyttet til utbetaling via nettbank og strengere kontroller fra kommunens økonomiavdeling.

Dette er etter ombudsmannens syn positive og nødvendige endringer, som vil bedre rettssikkerheten for dem som er underlagt tvungen forvaltning i X. På bakgrunn av redegjørelsen fra kommunen er det ikke formålstjenlig å gi en nærmere vurdering av de ulike disposisjonene kommunen har gjort mens A var underlagt tvungen forvaltning. Disposisjonene er gjennomført, og A har nå fått tildelt verge som gir ham nødvendig bistand. Det er tilstrekkelig å peke på at situasjonen antagelig kunne vært avhjulpet ved en tettere oppfølging av A, og ved bedre rutiner hos kommunen.

3. Erstatning

Vergen har på As vegne bedt kommunen om å slette alle gjenstående krav på husleie, hjemmehjelp og matombringing, samt om å erstatte påløpte renter og gebyrer som har påløpt som en følge av feildisponeringer under forvaltningsperioden.

Etter det ombudsmannen kan se, har kommunen erkjent å ha utvist erstatningsbetingende uaktsomhet. Kommunen er også enig i at A på grunn av kommunens uaktsomhet har blitt påført et økonomisk tap ved at det har påløpt renter og purregebyrer. Kommunen mener imidlertid at det ikke er grunnlag for å hevde at A har lidt noe økonomisk tap knyttet til utgiftene til husleie, strøm, hjemmehjelp mv. Selv om kravene ikke ble betalt ved forfall, er dette betaling for tjenester som A har mottatt. Kommunen ser derfor ikke at det er grunn til å ettergi/erstatte disse kravene. Nå det gjelder beløpene som det er enighet om at det foreligger erstatningsansvar for, mener kommunen at det er grunn til å gjøre en skjønnsmessig avkortning av erstatningsbeløpet. Kommunen viser til skadeserstatningsloven § 5-1 og fremholder at A ved egne handlinger slik som å handle på kreditt og ikke levere fakturaer til kommunen for betaling, på uaktsom måte har medvirket til å forårsake tapet.

Ombudsmannen er enig i kommunens vurdering av at det ikke foreligger erstatningsansvar for all gjeld A opparbeidet seg i 2016-2017. Derimot er renter og purregebyr et økonomisk tap som er påført A ved kommunens uaktsomhet. Etter ombudsmannens vurdering bør kommunen erstatte dette beløpet fullt ut. Slik saken er opplyst her, er det vanskelig å se at det er grunnlag for avkortning av erstatningssummen. As helse og livssituasjon tilsier at det skal en del til før hans handlemåte er en uaktsom medvirkning som fører til avkortning eller ansvarsdeling etter skadeerstatningsloven § 5-1. Tvungen forvaltning er et tiltak for å hjelpe dem som ikke er i stand til å disponere egne trygdeytelser. At det kan være krevende å gjennomføre disponeringen på grunn av manglende samarbeid fra det trygdede selv eller at den trygdede forsøker å gjennomføre transaksjoner ut over det kommunen ønsker, er neppe spesielt for denne saken. Det er nettopp personer som har vist å ha problematisk og uoversiktlig personøkonomi som blir underlagt tvungen forvaltning, og forvaltningen er vedtatt for å hjelpe dem med å få betalt fakturaer og foreta forsvarlig disponering av midlene.  Kommunen kan derfor etter ombudsmannens syn ikke høres med at det er grunn til å avkorte erstatningen for mangelfull oppfølging med begrunnelsen at A har medvirket til at situasjonen ble vanskelig.

Konklusjon

X kommunes forvaltning av As midler etter folketrygdloven § 22-6 var mangelfull. A hadde krav på en tettere oppfølging, og det er beklagelig at han opparbeidet seg mye gjeld uten at kommunen fanget opp fakturaene. Kommunen har nå varslet at den vil ha en grundig gjennomgang av rutinene for saker om tvungen forvaltning og vil skaffe seg bedre oversikt og ha flere kontroller i disse sakene.

Ved kommunens uaktsomhet har A blitt påført et økonomisk tap i form av utgifter til renter og gebyrer. Ombudsmannen mener at det ikke er grunnlag for å avkorte erstatningsbeløpet etter medvirkningsbestemmelsen i skadeerstatningsloven § 5-1.  Kommunen bør erstatte tapet fullt ut.

  • Forside
  • Uttalelser
  • Innsyn i powerpoint-presentasjon – spørsmål om organinternt dokument

Innsyn i powerpoint-presentasjon – spørsmål om organinternt dokument

Saken gjelder spørsmålet om en powerpoint-presentasjon kan unntas fra innsyn som organinternt dokument. Presentasjonen ble vist av en polititjenestemann da vedkommende holdt et foredrag for foreldre og elever på en barneskole. En av de fremmøtte ba i etterkant om innsyn i presentasjonen. Politidirektoratet avslo innsynsbegjæringen med henvisning til at den var et organinternt dokument.

Ut fra sakens opplysninger kan ikke ombudsmannen se at vilkårene for å unnta presentasjonen som et organinternt dokument er oppfylt. Presentasjonen synes ikke å være utarbeidet for den interne saksforberedelsen, og mye taler for at presentasjonen må anses for å være sendt ut av organet. Ombudsmannen er videre kommet til at det er mangler ved Politidirektoratets meroffentlighetsvurdering i denne saken.

Ombudsmannen ber Politidirektoratet om å foreta en ny vurdering av innsynsspørsmålene.

Sakens bakgrunn

A ba om innsyn i en powerpoint-presentasjon som ble vist av en polititjenestemann da han holdt foredrag om nettvett for foreldre og elever ved B barneskole. Møre og Romsdal politidistrikt avslo innsynsbegjæringen med henvisning til offentleglova § 14. A påklaget vedtaket. Politidirektoratet opprettholdt 9. januar 2019 politidistriktets avslag.

Politidirektoratet la til grunn at presentasjonen var et internt dokument som kunne unntas fra innsyn etter offentleglova § 14 første ledd. Det ble vist til at presentasjonen ble benyttet som støtte til en muntlig fremstilling. Direktoratet påpekte også at presentasjonen ikke ble distribuert til skolen eller andre. Videre foretok direktoratet en meroffentlighetsvurdering etter offentleglova § 11, og direktoratet kom til at hensynet til offentlig innsyn ikke veide tyngre enn hensynet til å unnta dokumentet. Under meroffentlighetsvurderingen viste direktoratet til at presentasjonen var et arbeidsdokument utarbeidet av polititjenestemannen til eget bruk, samt at en utgivelse ville kunne medføre tilbakeholdenhet med å benytte slike presentasjoner. Direktoratet mente også at hensynet til offentlig innsyn ikke veide særlig tungt fordi dokumentet i seg selv ga liten mening.

A klaget saken inn for sivilombudsmannen. Han klaget på feil lovanvendelse fra Politidirektoratet og anførte at han har rett til innsyn i en offentlig avholdt powerpoint-presentasjon. Han viste også til at han hadde vært til stede under foredraget, og at han hadde fotografert noe av presentasjonen.

Våre undersøkelser

Etter at sakens dokumenter var innhentet og gjennomgått, besluttet vi å undersøke saken nærmere.

I undersøkelsesbrevet spurte vi Politidirektoratet om de mente at powerpoint-presentasjonen ble utarbeidet underveis i og for politidistriktets interne saksforberedelse. Videre spurte vi om presentasjonen var utarbeidet for å vises frem offentlig for foreldre og elever i forbindelse med et foredrag, og hvilken betydning dette i tilfelle hadde for vurderingen av om presentasjonen kan unntas fra innsyn etter offentleglova § 14.

Politidirektoratet svarte at det ikke er bestridt at filen med powerpoint-presentasjonen er et dokument som det kan kreves innsyn i etter offentleglova § 3, og at presentasjonen ble laget for å bli vist frem. Direktoratet fremholdt videre at polititjenestemannen utarbeidet presentasjonen til eget bruk, og at presentasjonen ble utarbeidet som støtte til et muntlig foredrag. Direktoratet mente også at det avgjørende for om presentasjonen er organinternt, er om det er foretatt en handling som gjør at dokumentet kan anses som sendt ut fra organet.

I undersøkelsesbrevet viste vi videre til at klageren i henvendelsen hit skrev at han hadde fotografert noe av presentasjonen. Vi spurte om Politidirektoratet mente at det ikke var mulig for de fremmøtte selv å ta bilder, film eller lignende av presentasjonen, samt hvilken betydning det i tilfelle hadde for vurderingen av om presentasjonen kunne unntas fra innsyn etter § 14.

I svaret hit la Politidirektoratet til grunn at det ikke var noe til hinder for at de fremmøtte kunne ta bilder under foredraget, herunder bilder av lysbildene i powerpoint-presentasjonen. Direktoratet bemerket også at foredragets innhold ikke nødvendigvis er statisk, og hva som fremvises vil dermed kunne variere. Direktoratet viste til at den elektroniske filen med presentasjonen uansett ikke var blitt sendt ut og det ikke forelå adgang til å kopiere den fra minnepinnen. Det ble også vist til at det ikke ble utdelt utskrift av presentasjonen til de fremmøtte, og at presentasjonen ikke var sendt til skolens ansatte på forhånd. Direktoratet mente videre at en adgang til å ta bilder under foredraget, også av lysbildene i presentasjonen, ikke kan likestilles med å ha fått adgang til å ta kopi av dokumentet. Direktoratet skrev også at dokumentets formål og innhold ikke har betydning for om det kan anses internt etter offentleglova § 14 første ledd.

Avslutningsvis spurte vi om Politidirektoratet mente hensynene bak offentleglova § 14 gjorde seg gjeldende i denne saken. Vi spurte om hvilke hensyn som i tilfelle begrunnet behovet for å unnta presentasjonen fra innsyn. Vi spurte også om direktoratet mente det var foretatt en interesseavveining mellom hensynet til offentlig innsyn og de hensynene som begrunner behovet for unntak etter § 14 i denne saken.

Politidirektoratet viste i svarbrevet til at unntaksadgangen for interne dokumenter skal sikre fortrolighet i den interne saksbehandlingen. Videre påpekte direktoratet at polititjenestemannen hadde brukt private bilder i presentasjonen, og direktoratet la til grunn at dersom presentasjonen vil bli gitt ut, hadde han avstått fra å bruke slike virkemidler. Direktoratet fant også at innsyn i presentasjonen gir liten verdi for et eventuelt kontrollformål, da presentasjonen er et støttedokument til et muntlig foredrag. Direktoratet kunne vanskelig se at hensynet til offentlig innsyn i presentasjonen veide særlig tungt. Videre mente direktoratet at det konkrete behovet for unntak var nokså åpenbart på grunn av de personlige virkemidlene. Direktoratet hevdet at i slike tilfeller som i denne saken bør den som holder presentasjonen, langt på vei selv avgjøre om og hvordan det skal gis innsyn. Etter dette kom direktoratet til at det var foretatt en tilstrekkelig interesseavveining som begrunnet behovet for unntak fra innsyn i denne saken.

A kom deretter med merknader til Politidirektoratets svarbrev. Han viste blant annet til at polititjenestemannen det siste året har holdt 90 lignende foredrag om nettvett for tilsammen omtrent 9000 elever og foreldre.

Ombudsmannens syn på saken

Spørsmålet i saken er om powerpoint-presentasjonen kan unntas fra innsyn som organinternt dokument etter offentleglova § 14 første ledd.

Hovedregelen etter offentleglova § 3 er at alle kan kreve innsyn i forvaltningens saksdokumenter. Unntak fra innsynsretten fordrer en konkret hjemmel. Etter offentleglova § 14 første ledd kan et organ «gjere unntak frå innsyn for dokument som organet har utarbeidd for si eiga interne saksførebuing». Etter denne bestemmelsen kan forvaltningen unnta hele dokumentet. For at unntaksbestemmelsen kan anvendes, må ett og samme organ ha utarbeidet dokumentet selv, dokumentet må være utarbeidet for den interne saksforberedelsen og dokumentet må ikke være sendt ut av organet.

Offentleglova § 14 første ledd er en videreføring av § 5 første ledd i offentlighetsloven av 1970. Hensynene bak offentleglova § 14 er blant annet at forvaltningen skal kunne ha en intern sfære der informasjon kan holdes fortrolig, og at forvaltningen skal kunne ha en fri intern diskusjon om saker, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) punkt 3.4.3, 6.1.2 og 6.4.1, St. meld. nr. 32 (1997-98) punkt 5.4.2.1 og 5.4.4.5 og Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar til offentleglova, G-2009-419, punkt 7.1. Videre ville en ubetinget offentlighet kunne forsinke forvaltningens arbeid, hemme saksforberedelsen og skape forventninger om et bestemt resultat.

Unntaksbestemmelsen i § 14 første ledd gjelder som nevnt bare dokumenter utarbeidet for den interne saksforberedelsen. Dette vil eksempelvis være «framlegg, utkast, konsept, skisser, utgreiingar og liknande arbeidsdokument som blir utarbeid undervegs i prosessen», jf. den ovennevnte rettleiaren punkt 7.2.4. Videre kan også mer «generelle hjelpedokument som er utarbeidd til intern bruk» omfattes av unntaket.

Under punkt 7.2.5 i rettleiaren er vilkåret om at dokumentet som hovedregel ikke må være sendt ut av organet, nærmere omtalt:

«Dersom dokumentet berre blir vist fram til utanforståande, utan at dei får kopi, er dokumentet framleis omfatta av unntaket frå innsyn. Her må det likevel gå ei grense; dette kan ikkje medføre at den utanforståande får høve til å sjølv ta kopi, eller ta avskrift eller liknande, sidan det ville få same verknad som å gje ut ein kopi.»

I denne saken er det enighet om at den elektroniske filen med powerpoint-presentasjonen utgjør et saksdokument som det kan kreves innsyn i etter offentleglova § 3. Presentasjonen er dermed i utgangspunktet omfattet av innsynsretten. For at presentasjonen skal kunne unntas fra innsyn som et organinternt dokument etter offentleglova § 14 første ledd, må vilkårene i bestemmelsen være oppfylt.

Det er på det rene at politidistriktet har utarbeidet presentasjonen selv. Saken reiser imidlertid spørsmål om presentasjonen er utarbeidet for den interne saksforberedelsen, og om presentasjonen må anses for å være sendt ut av organet.

Politidirektoratet skrev i svarbrevet hit at presentasjonen ble laget for å bli vist frem. Det fremgår av saksdokumentene at presentasjonen ble vist frem på møter for foreldre og elever på 5., 6. og 7. trinn på en barneskole i forbindelse med en polititjenestemanns foredrag om nettvett. Foreldrene mottok også en invitasjon i forkant av møtene. Selv om det var en avgrenset gruppe som ble invitert til møtene, må møtene betraktes som åpne og offentlige. Polititjenestemannen synes også å ha holdt lignende presentasjoner for andre foreldre og elever. Når en presentasjon er laget for å bli vist frem i et slikt åpent offentlig møte, og også faktisk ble vist frem, mener ombudsmannen det taler mot at presentasjonen er laget for direktoratets interne saksforberedelse. Ombudsmannen kan heller ikke se at den fremviste presentasjonen kan unntas som organinternt fordi den er et støttedokument til en muntlig presentasjon, slik Politidirektoratet hevder. Presentasjonen kan ikke sies å være et typisk «utkast», «arbeidsdokument som blir utarbeid undervegs i prosessen» eller generelt «hjelpedokument som er utarbeidd til intern bruk». Her må også formålet med presentasjonen kunne tillegges vekt. All den tid presentasjonen ble laget for å bli vist frem og faktisk også ble vist frem i et åpent møte, tilsier dette at den ikke er et organinternt dokument. Videre kan ombudsmannen heller ikke se at hensynene som begrunner unntaksretten for organinterne dokumenter, gjør seg særlig gjeldende i denne saken. Politidirektoratet har i svarbrevet hit anført at foredragets innhold ikke nødvendigvis er statisk og hva som fremvises av presentasjonen vil kunne variere. Ombudsmannen bemerker at i foreliggende sak fremgår det ikke opplysninger om at det kun er enkelte deler av presentasjonen som er fremvist. Det kan imidlertid tenkes at dersom hoveddelen av presentasjonen ikke hadde blitt fremvist i forbindelse med et konkret foredrag, så ville vurderingen av spørsmålet om presentasjonen er et organinternt dokument, kunne være en annen enn i foreliggende sak.

I vedtaket og i svarbrevet hit hevdet Politidirektoratet at presentasjonen ikke kan anses for å være sendt ut av politidistriktet. Direktoratet viste blant annet til at det ikke var anledning for de fremmøtte til å kopiere presentasjonen fra minnepinnen, og at det ikke ble utdelt utskrift av presentasjonen til de fremmøtte. Det er imidlertid enighet om at det ikke var noe til hinder for at de fremmøtte kunne ta bilder under foredraget, herunder bilder av lysbildene i presentasjonen. Når de fremmøtte får anledning til å ta bilder av presentasjonen, vil det etter ombudsmannens syn på mange måter ha den samme virkningen som å gi ut en kopi av presentasjonen. Når dette også sees i sammenheng med at presentasjonen ble vist på et offentlig og åpent møte, taler dette for at presentasjonen må anses for å være sendt ut fra organet.

Ut fra de svarene Politidirektoratet har gitt i saken og saksopplysningene, kan ikke ombudsmannen se at vilkårene i § 14 første ledd for å unnta presentasjonen som organinternt dokument er oppfylt.

Dersom Politidirektoratet kunne unntatt presentasjonen fra innsyn som et organinternt dokument, pålegger offentleglova § 11 direktoratet en plikt til å vurdere om det bør gis innsyn utover det de har plikt til etter loven (meroffentlighet). Bakgrunnen for dette er at alle unntaksreglene i loven, utenom § 13 om unntak for opplysninger som er underlagt taushetsplikt, etter sin ordlyd er «kan-regler». Dette innebærer at disse reglene bare gir forvaltningen anledning til, og ingen plikt til, å gjøre unntak fra innsyn.

Når forvaltningen foretar en meroffentlighetsvurdering, må det foretas en interesseavveining mellom hensynet til offentlig innsyn og de hensynene som begrunner behovet for unntaket i det konkrete tilfelle.

I svarbrevet hit viste Politidirektoratet til at hensynene som begrunnet behovet for unntak fra innsyn, blant annet er de personlige virkemidlene og bildene polititjenestemannen har brukt i presentasjonen. Direktoratet hevdet også at i saker som denne bør den som holder presentasjonen, langt på vei selv avgjøre om og hvordan det skal gis innsyn. Og direktoratet kunne vanskelig se at hensynet til offentlig innsyn i presentasjonen veier særlig tungt.

Hensynene bak offentleglova § 14 er som nevnt forvaltningens behov for å ha en intern sfære der informasjon kan holdes fortrolig og for å kunne ha en fri diskusjon om saker. Videre ville en ubetinget offentlighet kunne forsinke forvaltningens arbeid, hemme saksforberedelsen og skape forventninger om et bestemt resultat. Ombudsmannen kan ikke se at polititjenestemannens ønske om å skjerme private bilder som allerede er fremvist på et åpent møte, eller polititjenestemannens ønske om ikke å gi innsyn i presentasjonen, er relevante hensyn å vektlegge ved en meroffentlighetsvurdering knyttet til offentleglova § 14 første ledd. Ombudsmannen bemerker også at presentasjonen ble holdt av en offentlig polititjenestemann på arbeid, og ombudsmannen er ikke enig med direktoratet i at hensynet til offentlig innsyn ikke gjør seg særlig gjeldende i et slikt tilfelle. Etter dette er det etter ombudsmannens syn mangler ved Politidirektoratets meroffentlighetsvurdering i denne saken.

Konklusjon

Ut fra sakens opplysninger kan ikke ombudsmannen se at vilkårene i offentleglova § 14 første ledd for å unnta presentasjonen som et organinternt dokument er oppfylt. Presentasjonen synes ikke å være utarbeidet for den interne saksforberedelsen. Presentasjonen ble laget for å bli vist frem, og ble også vist frem, av en polititjenestemann i et åpent offentlig møte. Videre taler mye for at presentasjonen må anses for å være sendt ut av organet. Når de fremmøtte får anledning til å ta bilder av presentasjonen, vil det etter ombudsmannens syn på mange måter ha den samme virkningen som å gi ut en kopi av presentasjonen.

Ombudsmannen er også kommet til at det er mangler ved Politidirektoratets meroffentlighetsvurdering i denne saken. Enkelte av hensynene direktoratet har vektlagt, synes ikke å være relevante.

Ombudsmannen ber Politidirektoratet om å foreta en ny vurdering av innsynsspørsmålene saken reiser og sende en kopi av den nye vurderingen hit innen 3. mai 2019.

  • Forside
  • Uttalelser
  • Tilbakekall av tilbud om stilling – spørsmål om søkerens medansvar for sakens opplysning

Tilbakekall av tilbud om stilling – spørsmål om søkerens medansvar for sakens opplysning

Saken gjelder ansettelse av henholdsvis byplanlegger og enhetsleder for samme seksjon i X kommune. Klageren ble tilbudt stillingen som byplanlegger, og akseptfristen ble utsatt i påvente av resultatet for stillingen som enhetsleder. Som følge av at klageren ikke hadde opplyst om angivelige «konflikter» på arbeidsplassen, ble klageren ikke ansett som egnet til stillingen som enhetsleder. Kommunen trakk også tilbake tilbudet om stillingen som byplanlegger av den grunn.

Ombudsmannen er kommet til at det foreligger begrunnet tvil om kommunens omgjøringsvedtak er gyldig. Kommunen hadde ikke rettslig adgang til å trekke tilbake tilbudet om stillingen som byplanlegger. Etter ombudsmannens syn pliktet neppe klageren å opplyse om de faglige uenighetene på arbeidsplassen. De anført manglende opplysningene kan derfor ikke føre til at vedtaket var ugyldig. Av samme grunn er kommunens beslutning om å avslå klagerens søknad på stillingen som enhetsleder tatt på et sviktende grunnlag. På denne bakgrunn foreligger det begrunnet tvil om ikke klageren er blitt urettmessig forbigått til den stillingen.

Ombudsmannen ber kommunen vurdere hvordan den kan bøte på den urett som her synes å være begått. Ombudsmannen ber om å bli orientert om utfallet av vurderingen.

Sakens bakgrunn

A, heretter klageren, søkte høsten 2017 på to stillinger i X kommune. Hun ble tilbudt stillingen som byplanlegger med en årslønn på kr 670 000. Mens partene var i dialog om lønn, ble klageren tatt inn i ansettelsesprosessen for stillingen som enhetsleder i samme seksjon. Akseptfristen for stillingen som byplanlegger ble utsatt i påvente av resultatet i sistnevnte prosess. Ansettelsesprosessen for stillingen som enhetsleder ble gjennomført med bistand fra et bemanningsbyrå.

Etter at det var blitt gjennomført intervju, referanseinnhenting og flere oppfølgende samtaler, ble klageren informert om at hun ikke ble tilbudt stillingen som enhetsleder og at tilbudet som byplanlegger ble trukket tilbake. Begrunnelsen var at klageren ikke hadde informert om angivelige konflikter på sin nåværende arbeidsplass.

Advokat B klaget til ombudsmannen 17. oktober 2018 på vegne av klageren. Hun fremholdt at kommunen ikke hadde grunnlag for å kalle tilbake et bindende jobbtilbud. Det ble blant annet vist til at klageren verken hadde plikt eller foranledning til å opplyse om faglig uenighet med enkelte kolleger på sin nåværende arbeidsplass. Videre ble det anført at klageren ikke fikk mulighet til å imøtegå informasjonen om den angivelige jobbkonflikten.

Våre undersøkelser

Vi ba kommunen redegjøre for det rettslige grunnlaget for å kalle tilbake tilbudet. Videre ba vi kommunen redegjøre for hvordan prosessen med referanseinnhenting foregikk, og kommunens vurdering av om den ga grunnlag for ikke å gå videre med klagerens kandidatur til stillingen som enhetsleder.

I svarbrevet hit viste kommunen til omgjøringsadgangen etter forvaltningsloven § 35, der det fremgår at et vedtak kan oppheves hvis det er ugyldig. Etter kommunens syn var opplysningene som fremkom under ansettelsesprosessen til stillingen som enhetsleder av en slik karakter at det reiste berettiget tvil om tilbudets gyldighet. Det ble påpekt at det avgjørende punktet for ikke å ansette klageren var at hun ikke hadde orientert kommunen om konfliktfylte forhold på arbeidsplassen – ikke opplysningene om de konfliktfylte forholdene i seg selv. Kommunen erkjenner at klageren skulle blitt varselet om tilbakekallet, men mente at det ikke ville ha endret omstendighetene.

Kommunen forklarte at det var gjennom referanseintervju med en av klagerens oppgitte referanser at den ble kjent med at klageren hadde en uenighet med en av gruppelederne på arbeidsplassen. Som følge av dette ble klageren bedt om å redegjøre for hva denne uenigheten gikk ut på. Videre ble det forklart at en tidligere ansatt på eget initiativ kom med en sterk advarsel mot å ansette klageren. På bakgrunn av dette gjennomførte kommunens rådgiver en samtale med klageren knyttet opp til spørsmål rundt eventuelle konfliktfylte forhold på arbeidsplassen. Kommunen opplyser at begge stillingene nå er besatt.

Av klagerens merknader til kommunens redegjørelse fremgår det at det er uenighet knyttet til innholdet av samtalen med bemanningsbyrået. Etter klagerens oppfatning er det trukket slutninger og konklusjoner om hennes forhold på nåværende arbeidsplass som er uriktige. Hun var sykmeldt da telefonsamtalen mellom kommunens rådgiver og henne fant sted, men uenighet på arbeidsplassen var ikke årsaken til sykemeldingen. Videre påpeker klageren at hun ikke har fått tilstrekkelig anledning til å imøtegå påstandene som ble gitt gjennom bekymringsmeldingen.

Ombudsmannens syn på saken

Et vedtak om ansettelse i det offentlige er et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2. Etter forvaltningsloven § 35 første ledd bokstav c) kan et forvaltningsorgan omgjøre sitt eget vedtak uten at det er påklaget dersom vedtaket «må anses ugyldig».

For at et vedtak skal anses ugyldig må det for det første foreligge en feil, og for det andre må det være en ikke helt fjerntliggende mulighet for at denne feilen kan ha påvirket vedtakets innhold. Dersom disse vilkårene er oppfylt skal det i tillegg foretas en interesseavveining av andre hensyn som f.eks. innrettelse og tidsmomentet som kan tilsi at vedtaket likevel ikke er ugyldig.

Kommunen har gjort gjeldende at vedtaket er ugyldig på grunn av manglende opplysninger om en angivelig arbeidskonflikt på klagerens arbeidsplass. Det er vist til reglene i forvaltningsloven § 17 om sakens utredning og kontradiksjon. Slik ombudsmannen forstår kommunen, mener den at klageren hadde en plikt til å opplyse om forholdene som nå betegnes som en «arbeidskonflikt». Det er unnlatelsen av å oppfylle denne plikten som kommunen mener er grunnen til at de anser vedtaket ugyldig – ikke opplysningene om «konflikten» i seg selv.

På denne bakgrunn synes det som det er forhold ved klagerens personlige egnethet som kommunen mener ikke var tilstrekkelig opplyst og som fører til at tilbudet ble kjent ugyldig. For at standpunktet skal kunne føre frem, er det en forutsetning at klageren hadde en slik opplysningsplikt som kommunen hevder.

Utgangspunktet er at forvaltningen selv har ansvaret for at saken er tilstrekkelig utredet før det fattes enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 17. I enkelte tilfeller kan imidlertid den som er part i en sak ha et medansvar for saksutredningen gjennom bestemmelser i særlovgivningen, f.eks. i folketrygdsaker. Når det ikke foreligger en slik lovbestemte opplysningsplikt, er det mer usikkert i hvilken grad det kan stilles krav til partens opplysning av saken. Det er antatt at parten til en viss grad må gi opplysninger av eget tiltak – i hvert fall opplysninger som taler til egen fordel, og som lett kan bringes frem. I ansettelsesforhold kan det i så måte vises til Høyesteretts avgjørelse inntatt i Rt-1976-614 (vaktmesterdommen). I de tilfellene der parten har en særlig oppfordring til å komme med opplysningene, vil det være grunn til å dempe kravene til det offentliges utredningsplikt. I arbeidsforhold vil en søker likevel normalt ikke ha noen vidtgående plikt til på eget initiativ å opplyse om negative forhold ved seg selv til en potensiell arbeidsgiver. Det må – som nevnt – foreligge en «særlig oppfordring».

Kommunen fremholder at klageren hadde en slik «særlig oppfordring». Det er vist til at forhold på arbeidsplassen ble gitt stor plass under intervjuet. Som et rutinespørsmål ble klageren spurt direkte om det «kunne tenkes forhold fremtidig arbeidsgiver burde være kjent med, og som hun burde gis anledning til å kommentere». Klageren nevnte ikke «arbeidskonfliktene» og avviste at det var forhold kommunen burde være kjent med. I etterkant kom det frem at klageren opplevde forholdene på arbeidsplassen som vanskelige. Etter kommunens syn var unnlatelsen av å nevne dette, lite tillitvekkende. Kommunens oppfatning av at klageren opplevde situasjonen på arbeidsplassen som vanskelig, bygget på opplysninger og vurderinger fra konsulenten ved bemanningsbyrået etter en telefonsamtale med klageren.

De rutinemessige intervjuspørsmålene for stillingen som enhetsleder er, etter ombudsmannens mening, relevante, men neppe av en slik karakter at klageren kan sies å ha hatt en særlig oppfordring til å bringe opp temaet. Selv om alvorlighetsgraden av uenighet eller konflikt på arbeidsplassen vil være et moment i vurderingen av om det foreligger en «særlig oppfordring», synes det mindre aktuelt i denne saken. Ingen av partene fremstiller den angivelige «arbeidskonflikten» til å være av en alvorlig karakter. Partene synes derimot å være uenige om hvor alvorlig «konflikten» var for klageren. Uenigheten har sin bakgrunn i hva som ble sagt i en telefonsamtale mellom klageren og konsulenten fra bemanningsbyrået, herunder om årsaken til at klageren var sykemeldt var relatert til arbeidsforholdet, og om hun ville komme tilbake til stillingen hun var ansatt i. Ombudsmannen har merket seg at klageren fastholder at uenigheten eller «konflikten» på arbeidsplassen ikke var en årsak til sykemeldingen. Den nærmere bevismessige vurderingen av hva som ble sagt i samtalen har ombudsmannen ikke forutsetninger for å gå nærmere inn på.

Etter dette er det ombudsmannens vurdering at klageren ikke hadde en tilstrekkelig foranledning eller særlig oppfordring til å opplyse om den angivelige «arbeidskonflikten». Kommunens forutsetning for å kjenne vedtaket ugyldig bygger dermed på et uriktig eller for dårlig fundert faktisk grunnlag. Etter ombudsmannens mening kan det vanskelig sies å være lite tillitvekkende av klageren ikke å opplyse om et forhold hun neppe hadde foranledning til å redegjøre for.

På denne bakgrunn er ombudsmannen kommet til at det knytter seg «begrunnet tvil», jf. sivilombudsmannsloven § 10 annet ledd, til det faktiske og det rettslige grunnlaget for om kommunens vedtak om omgjøring av tilbudet om ansettelse etter forvaltningsloven § 35 er gyldig

Som følge av at klageren neppe hadde plikt til å opplyse om «arbeidskonflikten», er også kommunens beslutning om å avslå klagerens søknad på stillingen som enhetsleder tatt på et sviktende grunnlag. Det foreligger dermed «begrunnet tvil» om ikke klageren er urettmessig forbigått.

Konklusjon

Ombudsmannen er kommet til at det foreligger begrunnet tvil om kommunens omgjøringsvedtak er gyldig. Kommunen hadde ikke rettslig adgang til å trekke tilbake tilbudet om stillingen som byplanlegger. Etter ombudsmannens syn pliktet neppe klageren å opplyse om de faglige uenighetene på arbeidsplassen. De anførte manglende opplysningene kunne derfor ikke føre til at vedtaket var ugyldig. Av samme grunn er kommunens beslutning om å avslå klagerens søknad på stillingen som enhetsleder tatt på et sviktende grunnlag. På denne bakgrunn foreligger det begrunnet tvil om ikke klageren er blitt urettmessig forbigått til den stillingen.

Ombudsmannen ber kommunen vurdere hvordan den kan bøte på den urett som her synes å være begått. Ombudsmannen ber om å bli orientert om utfallet av vurderingen.