• Forside
  • Uttalelser
  • Arbeidsevnevurderingens betydning i uføretrygdsaker − Sak av eget tiltak

Arbeidsevnevurderingens betydning i uføretrygdsaker − Sak av eget tiltak

Saken gjelder Navs veiledning i de tilfellene brukeren vil søke om uføretrygd uten at Nav lokalkontor er enig i dette. I tillegg omhandler saken de tilfellene der Nav lokalkontor har innstilt på uføretrygd, mens Nav Arbeid og ytelser avslår søknaden fordi det ikke blir funnet at vilkårene i folketrygdloven § 12-5 om gjennomgått hensiktsmessig behandling og arbeidsrettede tiltak er oppfylt.
Ombudsmannen mener at rundskrivet til folketrygdloven § 12-5 og informasjonen på nav.no ikke gir brukerne god nok veiledning om at folketrygdloven ikke oppstiller vilkår om ferdigstilt arbeidsevnevurdering for å søke om uføretrygd. Det er tvilsomt om Nav gir brukerne rett veiledning om folketrygdlovens vilkår for uføretrygd i de tilfellene det ikke foreligger ferdigstilt arbeidsevnevurdering.
Ombudsmannen ber Nav så langt det er praktisk mulig, om å føre en oversikt over saker som sendes i retur fra Nav Arbeid og ytelser til lokalkontoret på grunn av uenighet om uføretrygd er rett ytelse for brukeren. Nav lokalkontor bør minnes om at i slike situasjoner må det vurderes om brukeren oppfyller vilkårene for fortsatt arbeidsavklaringspenger.

Sakens bakgrunn og undersøkelsen herfra

I 2012 undersøkte ombudsmannen på generelt grunnlag og av eget tiltak om Nav krevde at det måtte foreligge en ferdigstilt arbeidsevnevurdering før brukeren kunne søke om uførepensjon (nå uføretrygd) (sak 2012/2041). Arbeids- og velferdsdirektoratet redegjorde da for det som var et «ønsket handlingsmønster i uføresaker». Det var at det skulle foreligge en arbeidsevnevurdering med konklusjon «varig tilpasset innsats» før uføretrygdsøknad ble fremsatt. Direktoratet erkjente at dette var kun hovedregelen. Ombudsmannen mente at rundskrivene ikke i tilstrekkelig grad synliggjorde i hvilke tilfeller det kan være aktuelt å gjøre unntak fra lokalkontorenes hovedregel. Etter ombudsmannens undersøkelser endret Arbeids- og velferdsdirektoratet rundskrivet til folketrygdloven § 12-5 tredje ledd. Det ble også erkjent at det var behov for å innta i rundskriv og grensesnittrutiner at brukeren ikke er forhindret i å fremme krav om uførepensjon, selv om arbeidsevnevurdering ikke foreligger.

I årene etter uttalelsen 8. februar 2013 i sak 2012/2041 har ombudsmannen fortsatt å motta klager på Nav fra brukere som nektes å fremme krav på uføretrygd, fordi det ikke foreligger en ferdigstilt arbeidsevnevurdering eller fordi arbeidsevnevurderingen har en annen konklusjon enn «varig tilpasset innsats». Etter det ombudsmannen forstår, brukes nå isteden betegnelsen «ferdig avklart – varig nedsatt arbeidsevne – skal vurderes for full uføretrygd», jf. rundskrivet til folketrygdloven § 11-6. I klagene er det trukket frem at veiledningen fra lokalkontoret er mangelfull og villedende, og det blir reist spørsmål om Navs utrednings- og opplysningsplikt. Flere klagere informerte, noen med vedlagt dokumentasjon, om at Nav lokalkontor har opplyst at det er et vilkår om en arbeidsevnevurdering med konklusjon «varig tilpasset innsats» for å få fremme søknad om uføretrygd. Enkelte brukere har opplevd at Nav opplyste at søknaden om uføretrygd må trekkes dersom Nav ikke hadde tilstrekkelig informasjon til å lage en arbeidsevnevurdering innen 14 dager. En bruker opplyste at Nav lokalkontor hadde bedt om at søknaden ble trukket og i motsatt fall ville Nav automatisk avslå søknaden.

Ombudsmannen fikk i en klage tilsendt en presisering av en grensesnittrutine som gjaldt internt i Nav for samhandlingen mellom Nav lokalkontor og Nav Arbeid- og ytelser (tidligere Nav Forvaltning). Presiseringen beskrev en 14-dagers regel for ferdigstillelse av arbeidsevnevurderingen der brukeren hadde søkt om uføretrygd uten at det forelå en arbeidsevnevurdering, og at denne skulle praktiseres strengt.

Med bakgrunn i klagene og den innsendte presiseringen av grensesnittrutinen besluttet ombudsmannen på nytt av eget tiltak og på generelt grunnlag å undersøke problemstillingen om arbeidsevnevurdering må foreligge før søknad om uføretrygd kan fremsettes. I undersøkelsen 20. september 2016 stilte ombudsmannen spørsmål knyttet til grensesnittrutinen, rundskriv og informasjon gitt via «Ditt Nav» i slike saker. Dette ble bedt vurdert opp mot vilkårene i folketrygdloven kapittel 12 om uføretrygd, Navs plikt til å realitetsbehandle fremsatte krav og forvaltningens selvstendige plikt til å sørge for at saken er tilstrekkelig opplyst.

Ombudsmannen stilte også spørsmål om direktoratet hadde oversikt over antall saker som sendes i retur til lokalkontoret fordi Nav Arbeid og ytelser ikke er enig i konklusjonen i arbeidsevnevurderingen og om hva som er rutinen i slike saker.

Innholdet i svaret 13. oktober 2016 fra Arbeids- og velferdsdirektoratet fremgår nedenfor under ombudsmannens syn på saken.

Ombudsmannens syn på saken

Uføretrygd innvilges etter søknad dersom vilkårene i folketrygdloven kapittel 12 er oppfylt. Vilkårene som knytter seg til forutgående gjennomgått hensiktsmessig behandling og arbeidsrettede tiltak, står i § 12-5 som sist er endret ved lov 18. desember 2015 nr. 103.

Bestemmelsen lyder:

Ǥ 12-5. Hensiktsmessig behandling og arbeidsrettede tiltak

Det er et vilkår for rett til uføretrygd at vedkommende har gjennomgått hensiktsmessig behandling for å bedre inntektsevnen. Med mindre åpenbare grunner tilsier at arbeidsrettede tiltak ikke er hensiktsmessige, kan uføretrygd bare gis dersom vedkommende har gjennomført eller har forsøkt å gjennomføre individuelle og hensiktsmessige arbeidsrettede tiltak uten at inntektsevnen er bedret.

Når det skal avgjøres om et behandlingstiltak eller et arbeidsrettet tiltak er hensiktsmessig, legges det vekt på alder, evner, utdanning, yrkesbakgrunn og arbeidsmuligheter. Det skal også legges vekt på om vedkommende kan få arbeid dersom han eller hun pendler eller flytter.

Når det fremmes krav om uføretrygd, skal det dokumenteres at funksjonsevnen har vært vurdert av lege eller annet fagpersonell.»

Loven krever at brukeren som hovedregel må ha gjennomgått hensiktsmessig behandling og arbeidsrettede tiltak. Dette må kunne dokumenteres, jf. folketrygdloven § 21-3 første ledd. Dessuten følger det av § 12-5 tredje ledd at det i alle fall skal dokumenteres at lege eller annet fagpersonell har vurdert funksjonsevnen.

Arbeidsevnevurdering er ikke regulert i folketrygdloven, men i Nav-loven § 14 a. Imidlertid er arbeidsevnevurderingen koblet til folketrygdloven § 12-5 gjennom omtale i rundskrivet til bestemmelsen. I Nav-loven § 14 a står det at «[b]rukere som har behov for en mer omfattende vurdering av sitt bistandsbehov, har rett til å få en arbeidsevnevurdering». Forskriftshjemmelen til nærmere å angi innholdet av arbeidsevnevurderingen i § 14 a femte ledd er ikke benyttet, og det er heller ikke gitt rundskriv om bestemmelsen. Det er klagerett på vedtak som treffes i forbindelse med arbeidsevnevurderingen, jf. § 14 a annet ledd. Arbeidsevnevurdering er i Ot.prp.nr. 4 (2008-2009) punkt 5.1.4 beskrevet som et «verktøy som skal gi arbeids- og velferdsforvaltningen et best mulig grunnlag for å prioritere tiltaksressursene og for å tildele økonomiske ytelser». Arbeids- og sosialdepartementet uttaler også «at det å lovfeste at personer som henvender seg til NAV-kontoret skal ha rett til en systematisk kartlegging av sitt behov for bistand, vil innebære en styrking av brukerens rettigheter». Arbeidsevnevurdering er en rettighet som enkelte brukere har. Den skal utarbeides i samarbeid mellom brukeren og Nav, og den er et viktig verktøy for Nav ved vurderingen av hvilke ytelser og tiltak brukeren kan ha krav på.

I alminnelighet vil en ferdigstilt arbeidsevnevurdering være det som best underbygger en uføretrygdsøknad. Det er også i praksis etter lovens § 11-18 en forutsetning for å få arbeidsavklaringspenger under behandlingen av kravet om uføretrygd, at Nav lokalkontor har innstilt på uføretrygd. Folketrygdloven oppstiller imidlertid ikke noe vilkår om ferdigstilt og godkjent arbeidsevnevurdering med innstilling på uføretrygd før en bruker kan fremsette og få realitetsbehandlet en søknad om uføretrygd.

Ombudsmannen har ikke grunnlag for å mene at Nav Arbeid og ytelser ved behandlingen av søknader om uføretrygd har avslått kravene begrunnet med at det ikke foreligger en ferdigstilt arbeidsevnevurdering. Imidlertid viser henvendelser og klager til ombudsmannen at flere brukere reagerer på at de ikke får fremsette søknad om uføretrygd fordi veilederen ved Nav-kontoret opplyser at det er krav om at det foreligger en arbeidsevnevurdering med «rett konklusjon». Enkelte brukere klager også over at de ikke får fremsatt en digital søknad om uføretrygd via «Ditt Nav» fordi det ikke foreligger konklusjon om «varig tilpasset innsats» i arbeidsevnevurderingen.

Betydningen av at også brukere uten ferdigstilt arbeidsevnevurdering eller der konklusjonen i vurderingen ikke innstiller på uføretrygd, skal kunne få fremsette og få behandlet krav om uføretrygd, er berørt i uttalelsen 8. februar 2013 i sak 2012/2041. Her vises det kort til at det er av stor rettssikkerhetsmessig betydning for brukeren å få fremsette krav og å få kravet behandlet og eventuelt kunne påklage og påanke et avslag.

Spørsmålet er på denne bakgrunn om rundskriv og informasjon som gis via «Ditt nav», og for øvrig på nav.no, samt grensesnittrutinene, i tilstrekkelig grad synliggjør at folketrygdloven ikke oppstiller krav om at det må foreligge en arbeidsevnevurdering med konklusjon om at det innstilles på uføretrygd for å fremme en slikt krav.

Rundskrivet til folketrygdloven § 12-5

I rundskrivets generelle kommentar til bestemmelsen står det følgende (sist endret 2015):

«Før det kan innvilges uføretrygd må personen ha gjennomgått hensiktsmessig behandling og individuelle og arbeidsrettede tiltak. Dette betyr at all avklaring må være gjennomført og avsluttet før uføretrygd kan innvilges. Det kan ikke konkluderes med i hvilken grad inntektsevnen er varig nedsatt før behandling og arbeidsrettede tiltak er gjennomført, jf. § 12-7 og rundskrivet til den bestemmelsen.

Prinsippet om hjelp til selvhjelp er et av hovedprinsippene i folketrygden og det er hjemlet i § 1-1. Dette betyr at behandling og arbeidsrettede tiltak kan bidra til at personen klarer å komme i inntektsgivende arbeid og dermed bli selvhjulpen.

Etter § 12-5 tredje ledd skal det foreligge dokumentasjon på hvilken funksjonsevne personen har. Arbeidsevnevurderingen hjemlet i lov om arbeids- og velferdsforvaltningen (arbeids- og velferdsforvaltningsloven) § 14 a er en slik funksjonsevnevurdering.»

Til bestemmelsens tredje ledd står det i rundskrivet:

«Det fremkommer av tredje ledd at det skal foreligge en vurdering av funksjonsevnen gjort av lege eller annet fagpersonell. Sistnevnte kan for eksempel være en psykolog. En persons funksjonsevne underbygger hvordan vedkommende klarer å utføre ulike oppgaver både i arbeidslivet og i dagliglivet. Det har derfor også betydning hva personen klarer å gjøre av fritidsaktiviteter.

Når det fremsettes søknad om uføretrygd, skal som hovedregel funksjonsevnevurderingen inngå som en sentral del av arbeidsevnevurderingen etter lov om arbeids- og velferdsforvaltningen (arbeids- og velferdsforvaltningsloven) § 14 a. Arbeidsevnevurderingen inneholder også opplysninger om oppfølgingen som er gjennomført, hva personen klarer å utføre av oppgaver og hvilke muligheter som foreligger i arbeidslivet. Opplysningene som fremkommer i arbeidsevnevurderingen vil derfor ha avgjørende betydning for de vurderingene som gjøres etter § 12- 5 første og andre ledd.

Det kreves ikke arbeidsevnevurdering i kurantsaker. Det er i vedlegg 1 til kapittel 12 gitt retningslinjer for hva som skal anses som kurantsaker. I disse sakene vil funksjonsevnevurderingen i all hovedsak være de medisinske opplysningene som foreligger i saken.»

I definisjonen av kurantsaker i vedlegg 1 til kapittel 12 står det følgende om arbeidsevnevurdering:

«Kurantsaker er saker hvor personens sykdom medfører at saksbehandlingen skal prioriteres. Alle vilkårene for innvilgelse av uføretrygd må også i disse tilfellene være oppfylt, men det kreves ikke at det foreligger arbeidsevnevurdering. Når kriteriene for kurantsak er oppfylt, skal saken behandles straks.»

Arbeids- og velferdsdirektoratet har i svaret på undersøkelsen herfra, vist til en tidligere versjon av rundskrivet som gjaldt før mars 2015:

«Følgende fremkommer av rundskrivet til folketrygdloven § 12-5, siste avsnitt:

««I de tilfeller der det ikke foreligger arbeidsevnevurdering og bruker likevel ønsker å fremme krav om uførepensjon må forvaltningsenheten behandle saken. Saken må da opplyses på best mulig måte og sikre at søknaden undergis en forsvarlig behandling, jf. forvaltningslovens § 17, jf. folketrygdloven § 21-1.»»

Direktoratet oppfatter at dette bør være tilstrekkelig til å klargjøre at det ikke kreves at arbeidsevnevurdering foreligger for hverken å fremsette, eller behandle krav om uføretrygd.»

Ombudsmannen er ikke kjent med grunnen til at teksten som direktoratet har vist til i svarbrevet, er utelatt i rundskrivet etter mars 2015. Slik siste versjon av rundskrivet er formulert, gir det ingen uttrykkelig veiledning til hvordan Nav skal håndtere saker der brukeren ønsker å søke/har søkt om uføretrygd uten at det foreligger en arbeidsevnevurdering eller der arbeidsevnevurderingen ikke har konkludert med at det innstilles på uføretrygd. Implisitt er det nærliggende å forstå rundskrivet slik at det er et vilkår om relevant arbeidsevnevurdering. Det står at opplysningene i arbeidsevnevurderingen «vil … ha avgjørende betydning for de vurderingene som gjøres etter § 12-5 første og annet ledd» (ombudsmannens utheving), og at for «kurantsakene» må alle vilkårene i folketrygdloven være oppfylt, «men det kreves ikke at det foreligger arbeidsevnevurdering». Motsetningsvis eller underforstått kan formuleringen tyde på at det kreves arbeidsevnevurdering i alle andre saker enn kurantsakene. Rundskrivet gir etter ombudsmannens syn ikke fullgod og dekkende veiledning om folketrygdlovens vilkår for uføretrygd. Det bør derfor klargjøres i rundskrivet til § 12-5 at det ikke er et ubetinget vilkår om relevant arbeidsevnevurdering, heller ikke i uføretrygdsaker som ikke er såkalte kurantsaker.

Informasjon på nav.no og på Ditt Nav

I informasjonen som gis om arbeidsevnevurderingen på nav.no, står det blant annet følgende under overskriften «Vurdering av arbeidsevne» (publisert 19. juni 2013, sist endret 29. januar 2018):

«Du har rett til en arbeidsevnevurdering hvis du selv eller NAV mener arbeidsevnen din kan være redusert. Hvis du søker arbeidsavklaringspenger, kvalifiseringsprogram eller uføretrygd, krever det alltid en arbeidsevnevurdering. Enkelte NAV-tiltak krever også en vurdering av arbeidsevnen.» (ombudsmannens utheving)

Som vedlegg til svarbrevet hit oversendte Arbeids- og velferdsdirektoratet et skjermbilde som viser hva brukeren får se på «Ditt Nav» dersom bruker forsøker å søke om uføretrygd uten at det foreligger arbeidsevnevurdering med konklusjon «varig tilpasset innsats». Informasjonen som gis er følgende:

«Du må ha avklart om du har muligheter for å være i arbeid før du søker om uføretrygd.

  • Dine muligheter for å være i arbeid er ikke ferdig avklart i samarbeid med NAV
  • Vi oppfordrer deg til å kontakte NAV-kontoret ditt for veiledning
  • Du kan ikke søke om uføretrygd elektronisk»

Det er vanskelig å se at informasjonen som gis på nav.no, er dekkende og nyansert nok i forhold til kravene som følger av folketrygdloven. Ombudsmannen har merket seg at brukere via Ditt Nav blir oppfordret til å kontakte Nav-kontoret for veiledning der bruker forsøker å søke om uføretrygd uten at arbeidsevnevurderingen med «rett» konklusjon foreligger. Informasjonen og veiledningen som Nav-lokalkontor i slike tilfeller skal gi brukeren, er omtalt i Navs grensesnittrutiner se nedenfor.

Grensesnittrutinen

Grensesnittrutinen var vedlagt svarbrevet fra direktoratet. Den beskriver hvilke prosesser Nav Forvaltning (Nav Arbeid og ytelser) har ansvaret for, når ansvaret begynner og slutter og hvordan ansvaret for prosessen eventuelt overføres til andre enheter. I grensesnittrutinen er det et eget punkt 3.6 som omhandler dialogen med Nav-kontoret angående arbeidsevnevurderinger. Her beskrives en rutine for de tilfellene der uføretrygdsøknaden er sendt Nav Forvaltning uten at det foreligger en arbeidsevnevurdering. I rutinen står det blant annet at for det tilfellet at brukeren ikke er ferdig avklart, og det ikke er forventet at arbeidsevnevurdering snarlig vil være klar, vil brukeren veiledes om sine rettigheter og gis valget om å enten trekke søknaden om uføretrygd eller å opprettholde søknaden.

Presiseringen av grensesnittrutinen hadde følgende ordlyd:

«Dersom AEV [arbeidsevnevurdering] ikke kan ferdigstilles innen 14 dager, har bruker søkt uføretrygd for tidlig. Dette innebærer at vi ikke kan vurdere om han er ferdig avklart mot arbeid, og da har vi heller ikke tilstrekkelig grunnlag for å tilstå uføretrygd. Dette gjelder også der AEV er sendt beslutter, men returnert til veileder.»

Arbeids- og velferdsdirektoratet har i svaret hit orientert om at presiseringen i grensesnittrutinen som ombudsmannen hadde fått tilsendt, ikke gjaldt nasjonalt. Presiseringen var laget av en Nav Forvaltningsenhet og var utsendt høsten 2015 til de Nav-kontorene forvaltningsenheten forholdt seg til. Bakgrunnen for dette var at forvaltningsenheten opplevde at Nav-kontorene svarte sent der ferdigstilt arbeidsevnevurdering ble etterlyst. Arbeids- og velferdsdirektoratet hadde fått en forsikring om at ingen brukere hadde fått avslått krav om uføretrygd med bakgrunn i at arbeidsevnevurderingen ikke forelå. Uføretrygdsakene var blitt vurdert opp mot vilkårene i folketrygdloven § 12-5. Arbeidssituasjonen ble opplyst å være bedret ved den aktuelle forvaltningsenheten. Ombudsmannen legger etter dette til grunn at den aktuelle presiseringen av grensesnittrutinene ikke benyttes lenger. Det er likefullt grunn til å be Nav ved utformingen av presiseringer av grensesnittrutiner om å kvalitetssikre at presiseringen er i samsvar med folketrygdloven.

Ombudsmannen innser at det er krevende for Nav å gi god veiledning til brukere i overgangen fra arbeidsavklaringspenger til uføretrygd. Dette er særlig utfordrende i de tilfellene der brukeren mener seg ferdig avklart uten at Nav er enig i dette, eller i de tilfellene brukeren er uenig i Navs vurdering av at bruker ikke innstilles til uføretrygd. Nav har veiledningsplikt og skal gi veiledning om det nærmere innholdet i vilkårene for uføretrygd og om arbeidsevnevurderingens sentrale betydning for vurderingen av om folketrygdlovens vilkår for rett til uføretrygd er oppfylt. Dersom brukeren velger å fremme en søknad om uføretrygd, vil Nav ha en selvstendig plikt til å behandle saken og gi søknaden en forsvarlig behandling. Ombudsmannen har merket seg at det er presisert i grensesnittrutinen at Nav Arbeid og ytelser skal behandle alle krav og sørge for at saken er tilstrekkelig opplyst. Arbeid- og velferdsdirektoratet har svart at alle forvaltningsenhetene forholder seg til utredningsplikten i forvaltningsloven, og alle krav realitetsbehandles selv om arbeidsevnevurderingen ikke foreligger eller ikke er ferdigstilt. Det er likevel grunn til å reise spørsmål om det er tilstrekkelig at dette fremkommer av grensesnittrutinen. Brukerne bør kunne finne veiledning om dette også i rundskrivet og på nav.no. Arbeids- og velferdsdirektoratet bes klargjøre dette. Ombudsmannen ber også Arbeids- og velferdsdirektoratet vurdere om det trenges tiltak for bedre å sikre at lokalkontorene gir riktig og utfyllende nok informasjon om folketrygdlovens vilkår for uføretrygd, hvilke krav som stilles til dokumentasjon av krav og forholdet mellom folketrygdlovens vilkår for uføretrygd og arbeidsevnevurderingen i medhold av Nav-loven § 14 a.

Uenighet mellom Nav Arbeid og ytelser og lokalkontor om uføretrygd er rett ytelse for brukeren.

Arbeids- og velferdsdirektoratet har oversendt rutinen som gjelder dialog mellom Nav-kontorene, der Nav Forvaltning mener vilkårene for uføretrygd ikke er oppfylt, mens lokalkontoret har innstilt på uføretrygd. Dersom uenigheten ikke ender i enighet, er det forvaltningsenheten (nå Nav Arbeid og ytelser) som har vedtaksmyndighet. Saken skal da behandles på grunnlag av de faktiske forholdene som fremkommer i saken.

Det er ikke vanskelig å forstå at brukeren kan oppleve det som selvmotsigende at Nav Arbeid og ytelser avslår uføretrygdsøknaden når Nav-lokalkontor har innstilt på uføretrygd. Imidlertid bygger avgjørelsen av om en bruker oppfyller vilkårene for uføretrygd, på kompliserte og til dels skjønnsmessige vurderinger. Det er ikke til å unngå at avgjørelser basert på skjønn der det i tillegg stilles omfattende krav til dokumentasjon, i enkelte tilfeller vil bli sendt i retur til lokalkontoret. Ombudsmannen har over flere år mottatt klager over at uføretrygdsaken er sendt i retur fra Nav Arbeid og ytelser til lokalkontoret på grunn av det som beskrives som en uenighet mellom Nav-kontorene. Siden sommeren 2018 har antall slike klager økt, antakelig på grunn av at det er lagt ut informasjon i diskusjonsgrupper på nettstedet Facebook om at ombudsmannen har hatt denne problemstillingen i søkelyset. Brukerne uttrykker frustrasjon over informasjonen og den manglende oppfølgingen de får fra lokalkontoret mens de mottar arbeidsavklaringspenger. Det er utvilsomt i noen grad en pedagogisk utfordring å forklare grunnen til at Nav «innad» kan ha forskjellig syn på om uføretrygd er rett ytelse for dem. Lettfattelige forklaringer i rundskriv og ved konkret veiledning blir desto viktigere.

Så langt det lar seg gjøre, bør Nav søke å unngå at saker sendes i retur som følge av intern uenighet i Nav. For brukeren er det viktig å få en så rask avklaring som mulig av om vilkårene for en trygdeytelse til livsopphold er oppfylt. For å få en reduksjon i antall slike saker, fremstår det som nærliggende tiltak at det sentralt i Nav skaffes oversikt over omfanget og grunnene til at saker sendes i retur. Ombudsmannen ber derfor Arbeids- og velferdsdirektoratet vurdere om det praktisk lar seg gjøre å føre statistikk over slike saker. I de sakene som sendes i retur til lokalkontoret, er det viktig at det vurderes om brukeren likevel fyller vilkårene for arbeidsavklaringspenger.

Oppsummering

Rundskrivet til folketrygdloven § 12-5, både den generelle merknaden til bestemmelsen og merknadene til § 12-5 tredje ledd, kan gi inntrykk av at det stilles vilkår om arbeidsevnevurdering med konklusjon om at brukeren blir innstilt til uføretrygd før søknad om uføretrygd kan fremmes, behandles og eventuelt innvilges. Informasjonen på nav.no om arbeidsevnevurdering gir ikke dekkende informasjon om folketrygdlovens vilkår for rett til uføretrygd. Det knytter seg begrunnet tvil til om Navs veiledning er i tråd med folketrygdlovens vilkår i disse sakene.

Ombudsmannen anmoder Arbeids- og velferdsdirektoratet om å gjennomgå og endre rundskrivet og informasjonen på nav.no slik at den skriftlige veiledningen blir i samsvar med folketrygdlovens vilkår for uføretrygd og de kravene som stilles i folketrygdloven til dokumentasjon.

Ombudsmannen ber Arbeids- og velferdsdirektoratet vurdere om, så langt det praktisk lar seg gjøre, å føre statistikk over saker som sendes i retur fra Nav Arbeid og ytelser til lokalkontoret fordi det er uenighet om uføretrygd er rett ytelse for brukeren.

Ombudsmannen ber om å bli orientert om hvordan Arbeids- og velferdsdirektoratet vil følge opp henstillingene og synspunktene i denne uttalelsen.

Refusjon av utgifter etter blåreseptforskriften

Saken gjelder avslag på søknad om refusjon av utgifter til legemiddel. Klageren har en sjelden hudlidelse, og hadde søkt om å få utgiftene til et bestemt preparat dekket på såkalt blå resept. Preparatet tilvirkes magistrelt på et sykehusapotek, og omsettes fritt. Et vilkår for refusjon er at preparatet er et «legemiddel». Legemiddelverket hadde ikke tatt stilling til om preparatet kunne klassifiseres som legemiddel. Helfo avslo søknaden, og i avslaget ble preparatet vurdert å være en handelsvare. Avslaget ble opprettholdt av Helseklage, som forberedte og oversendte ankesaken til Trygderetten. Trygderetten stadfestet avslaget, og uttalte i kjennelsen at det er et vilkår for refusjon av utgifter etter folketrygdloven og blåreseptforskriften at preparatet er klassifisert som legemiddel.
Ombudsmannen er kommet til at Trygderetten ikke hadde rettslig grunnlag for å sette vilkår om at preparatet måtte være «klassifisert» som legemiddel. Plikten til å sørge for en tilstrekkelig opplysning av saken var heller ikke oppfylt. Det er Statens legemiddelverk som har kompetanse og myndighet til å vurdere om et preparat kan klassifiseres som legemiddel. Ombudsmannen kunne ikke se at de argumenter Helseklage hadde fremmet, fjernet tvil om at preparatet ikke kunne blitt vurdert som et legemiddel. Legemiddelverket burde blitt kontaktet for en avklaring.

Sakens bakgrunn

A lider av en sjelden hudsykdom, og hennes lege søkte i februar 2015 med hjemmel i folketrygdloven 5-14 og forskrift om stønad til dekning av utgifter til viktige legemidler mv (blåreseptforskriften) om refusjon av utgifter til et bestemt produkt, heretter omtalt som krem X.

Statens legemiddelverk hadde på søknadstidspunktet ikke tatt stilling til om preparatet var et legemiddel, og ombudsmannen er heller ikke kjent med om Legemiddelverket i ettertid har vurdert dette. Ettersom kremen er magistrelt tilvirket i apotek, er den unntatt fra kravet om markedsføringstillatelse for legemidler, jf. legemiddelforskriften § 2-2.

Helfo avslo søknaden med den begrunnelse at preparatet var å anse som en handelsvare, og ikke et legemiddel. Subsidiært viste Helfo til at selv om preparatet skulle vært et legemiddel, kunne reseptfri legemidler bare unntaksvis dekkes på blå resept. Krem X var ikke et preparat som Helfo mente det kunne gjøres unntak for. Etter klage ble avslaget opprettholdt av Helfo klage, og anke og regelverk med tilsvarende begrunnelse i januar 2016.  A v/advokat Helge Dolsvåg anket vedtaket inn for Trygderetten, men anken ble feilsendt til et annet forvaltningsorgan, slik at anken først nådde Helfo i september 2016. Helseklage forberedte ankesaken for Trygderetten. Det ble da nedlagt prinsipal påstand om at anken var for sent fremsatt, subsidiært at vedtaket av januar 2016 opprettholdes.

Trygderetten avsa 3. november 2017 kjennelse med ankenummer 17/00767 i saken. Anken ble av Trygderetten vurdert som rettidig fremsatt, og anken ble realitetsbehandlet. Avslagsvedtaket ble stadfestet, og Trygderetten uttalte følgende om refusjonskravet:

«Når det gjelder spørsmålet om A har rett til Krem X etter bestemmelsene i folketrygdloven § 5-14 og blåreseptforskriften, er retten kommet til samme resultat som Helseklage. Retten kan for dette spørsmålets del i det alt vesentlige slutte seg til begrunnelsen gitt i oversendelsesbrevet. jf. trygderettsloven § 21 andre ledd, jf. tvisteloven § 19-6 femte ledd siste setning. Det er et vilkår etter folketrygdloven § 5-14 første ledd bokstav a og blåreseptforskriften at preparatet det søkes om refusjon av utgifter for er klassifisert som legemiddel. Krem X er ikke klassifisert som et legemiddel, og i likhet med Helseklage oppfatter retten denne kremen for å være en handelsvare som faller utenfor dekningsområdet etter det aktuelle regelverket.»

A v/advokat Helge Dolsvåg brakte saken inn for ombudsmannen i februar 2018. I klagen ble det vist til argumentene fremmet i anken til Trygderetten. I anken var det i korte trekke anført at preparatet måtte vurderes som legemiddel, og at kremen også var et slikt reseptfritt legemiddel det kunne gjøres unntak for.

Ombudsmannens undersøkelser

Sakens dokumenter ble innhentet fra Helseklage, og ombudsmannen fant grunn til å undersøke saken nærmere. Helse- og omsorgsdepartementet ble i brev 2. mai 2018 bedt om å redegjøre nærmere for saken.

Etter det ombudsmannen er kjent med, kan et preparat være et legemiddel, selv om Statens legemiddelverk ikke har foretatt noen klassifisering. I brevet herfra ble dette påpekt, og i tillegg opplyst at saksbehandler her i telefonsamtale med Statens legemiddelverk hadde fått bekreftet at et preparat kan være et legemiddel, selv om klassifisering fra Statens legemiddelverk mangler. Det ble også opplyst at det under nevnte telefonsamtale kom frem at ved å sende en e-post til klassifisering@legemiddelverket.no, kan enhver få opplyst om et produkt er et legemiddel, eller vil kunne klassifiseres som det. For et preparat som i denne saken, ble det anslått at en eventuell formell behandling av klassifiseringsspørsmålet ville gå relativt raskt. Ombudsmannen vet ikke om noen av partene hadde henvendt seg direkte til Legemiddelverket i denne saken.

I brevet herfra ble det så vist til at det i Trygderettens kjennelse er uttalt at det «er et vilkår etter folketrygdloven § 5-14 første ledd bokstav a og blåreseptforskriften, at preparatet det søkes om refusjon av utgifter for er klassifisert som legemiddel». Det er i kjennelsen ikke opplyst konkret hvilken bestemmelse i blåreseptforskriften det er tatt utgangspunkt i. Retten opplyser imidlertid å slutte seg til Helfos begrunnelse. Ombudsmannen la derfor til grunn at det er bestemmelsen i forskriften § 3 b, slik den lød på vedtaks- og kjennelsestidspunktet, som er anvendt.

Departementet ble bedt om å redegjøre nærmere for det rettslige grunnlag for å oppstille et vilkår om at det aktuelle preparatet måtte være «klassifisert» som legemiddel. Videre ble det stilt spørsmål om departementet mente at forvaltningen hadde oppfylt sin plikt til å bidra med en best mulig opplysning av saken hva gjelder spørsmålet om Krem X er å anse som et legemiddel. Hva var årsaken til at Statens legemiddelverk ikke ble kontaktet for en vurdering?

Helse- og omsorgsdepartementet svarte i brev 5. juni 2018, og presiserte innledningsvis at det ikke hadde vurdert hvorvidt preparatet var å anse som et legemiddel eller en handelsvare. Så besvarte departementet ombudsmannens spørsmål slik:

«Svar 1:

Trygden yter stønad til dekning av utgifter til viktige legemidler og spesielt medisinsk utstyr mv. jf. folketrygdloven § 5-14. I blåreseptforskriften § 1 fremgår det at «Formålet med stønad etter denne forskrift er å bidra til å gi hel eller delvis kompensasjon for medlemmers nødvendige utgifter til legemidler, medisinsk forbruksmateriell og næringsmidler ved sykdom (…)«. Det er kun legemidler som kan dekkes etter blåreseptforskriften §§ 2 og 3. Det ytes ikke stønad til handelsvarer etter disse bestemmelsene.

Svar 2:

I vurderingen av om et preparat regnes som legemiddel, legges definisjonen i legemiddelforskriften til grunn:

I Legemiddelforskriften § 1-3, Alminnelige definisjoner, framgår følgende:

«I forskriften menes med

  1. a) legemiddel: ethvert stoff, droge eller preparat som

1) utgis for å være egnet til å forebygge, lege eller lindre sykdom, sykdomssymptomer eller smerter, eller påvirke fysiologiske funksjoner hos mennesker eller dyr; eller

2) kan anvendes eller gis til mennesker eller dyr for å gjenopprette, endre, eller påvirke fysiologiske funksjoner gjennom en farmakologisk, immunologisk eller metabolsk virkning, eller for å påvise sykdom, (…)»

Generelt vil det være naturlig at Legemiddelverket, som myndighetsorgan på legemiddelområdet, kontaktes i saker der det er tvil om et produkt regnes som legemiddel eller ikke. Helse- og omsorgsdepartementet kjenner ikke årsaken til at Statens legemiddelverk ikke ble kontaktet i denne saken.

Departementet legger til grunn at Helfo vurderer i hver enkelt sak om det er behov for vurdering fra Legemiddelverket.»

Departementets svar ble oversendt klageren for merknader. A tok selv kontakt per telefon og uttrykte skuffelse over at departementet ikke så ut til å kunne være mer til hjelp overfor henne og andre i hennes situasjon. Hun håpet det kom klart nok frem at sykdommen ga henne store plager, som dette preparatet lindret. As advokat har per telefon opplyst å ikke ha ytterligere merknader til departementets redegjørelse.

Ombudsmannens syn på saken

  1. Vilkår om klassifikasjon som legemiddel

Det fremgår av folketrygdloven § 5-14 bokstav a) at trygden yter stønad til viktige legemidler som medlemmet har behov for langvarig bruk av. I medhold av samme bestemmelse har departementet fastsatt forskrift om stønad til dekning av utgifter til viktige legemidler mv (blåreseptforskriften). På vedtaks- og kjennelsestidspunktene var vilkårene for refusjon etter individuell søknad regulert i forskriften § 3. Helseklage har i sin begrunnelse vist til § 3 bokstav b) som prinsipal hjemmel for avslaget. Trygderetten har ikke presisert sitt hjemmelsgrunnlag, men har uttalt i det alt vesentligste å slutte seg til Helseklages begrunnelse.

Det fulgte av blåreseptforskriften § 3 b) slik den lød før 1. januar 2018 at det «Unntaksvis ytes stønad til kostbare legemidler som kan brukes i behandling av kroniske sykdommer som ikke er nevnt i refusjonslisten».  At preparatet er et legemiddel er altså ett av flere vilkår for å stønad. Etter det ombudsmannen kan se, er det verken i blåreseptforskriften eller folketrygdloven oppstilt vilkår om at legemiddelet må være klassifisert. Klassifikasjon innebærer at Legemiddelverket avgjør hvorvidt et preparat skal anses som et legemiddel etter definisjonen i legemiddelloven § 2. Legemiddelverket har over telefon, jf. ovenfor, bekreftet at et preparat kan være et legemiddel selv om Legemiddelverket ennå ikke har tatt stilling til klassifikasjonen.

Helse- og omsorgsdepartementets svar på spørsmålet om hva som var det rettslige grunnlaget for å stille vilkår om at preparatet det søkes om dekning for er «klassifisert» som legemiddel, er gjengitt ovenfor. Kort oppsummert er det vist til folketrygdloven § 5-14, og at det kun er legemidler som dekkes etter blåreseptforskriften §§ 2 og 3. Ombudsmannen kan ikke se at dette gir svar på spørsmålet om hvorfor det er satt vilkår om klassifikasjon.  I brevet herfra ble det som alt nevnt påpekt at et preparat kan være et legemiddel selv om Legemiddelverket ikke har tatt stilling til klassifiseringsspørsmålet.  Departementets svar kan vanskelig forstås på annen måte enn at Trygderetten ikke hadde rettslig grunnlag for å uttale at det er et vilkår for refusjon at preparatet er klassifisert som legemiddel. Rettens bemerkninger i kjennelsen på dette punkt reiser derfor tvil om Trygderetten har lagt en korrekt rettslig forståelse av regelverket til grunn for sin vurdering og resultat. Ombudsmannen mener følgelig at «det knytter seg begrunnet tvil til forhold av betydning i saken» jf. sivilombudsmannsloven § 10 annet ledd.

Spørsmålet er så hvilken betydning denne tvilen har for As sak nå. Trygderetten har i kjennelsen opplyst «i det alt vesentligste» å ha sluttet seg til Helseklages begrunnelse. Helseklage har imidlertid ikke lagt til grunn et vilkår om klassifikasjon, men opprettholdt avslaget etter en egen vurdering om at preparatet måtte anses som en handelsvare. Som ombudsmannen kommer tilbake til under, må saken anses som mangelfullt utredet på dette punkt, og ombudsmannen vil derfor be om en ny behandling av saken i Helfo/Helseklage. Dersom det da fattes nytt vedtak om avslag, og dette påklages og eventuelt også ankes, får Trygderetten eventuelt ta stilling til kravet på nytt da.

  1. Forvaltningens utredningsplikt og Trygderettens ansvar for å sørge for et forsvarlig avgjørelsesgrunnlag

Det følger av forvaltningsloven § 17 første ledd at forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Denne plikten gjelder også for klageorganet, jf. § 33 femte ledd.

Forvaltningsloven gjelder ikke for Trygderetten, jf. lov om anke til Trygderetten (trygderettsloven) § 37. Rettens ansvar for å sørge for et «forsvarlig avgjørelsesgrunnlag» følger av trygderettsloven § 20 femte ledd. Det fremgår av lovens forarbeider at bestemmelsen skiller seg fra forvaltningsloven § 17, og hvor godt opplyst saken skal være, må vurderes mot et proporsjonalitetsprinsipp. Ombudsmannen legger likevel til grunn at et eventuelt brudd på utredningsplikten etter forvaltningsloven i underinstansene, raskt vil ha som konsekvens at saken ikke blir tilstrekkelig opplyst for Trygderetten. Loven åpner for at retten kan innhente opplysninger dersom den finner det nødvendig. Alternativt, og kanskje mer praktisk, kan Trygderetten avsi kjennelse med resultat oppheving og henvisning til ny behandling, eventuelt ren henvisning, jf. trygderettsloven § 21 fjerde ledd.

Legemiddelloven § 2 første ledd lyder:

«Med legemidler forstås i denne lov stoffer, droger og preparater som er bestemt til eller utgis for å brukes til å forebygge, lege eller lindre sykdom, sykdomssymptomer eller smerter, påvirke fysiologiske funksjoner hos mennesker eller dyr, eller til ved innvortes eller utvortes bruk å påvise sykdom.»

Legemiddelforskriftens definisjon av hva som er et legemiddel er sitert i svaret fra Helse- og omsorgsdepartementet, gjengitt ovenfor.

Når det gjelder saksbehandlingen i denne konkrete saken, kan faktum tolkes slik at Helfo og Helseklage i praksis har tatt stilling til klassifiseringen ved å konkludere med at preparatet er en handelsvare, og med det vist en manglende forståelse for lovens system. Ombudsmannen finner at dette ikke er tilfelle her. Dette fordi det både i vedtakene og i oversendelsesbrevet klart gis uttrykk for at det er Statens legemiddelverk som har denne myndigheten. Helse- og omsorgsdepartementet har i sitt svar hit uttalt at det generelt vil være naturlig å kontakte Legemiddelverket ved tvil om et preparat er et legemiddel, og at Helfo vurderer behovet i den enkelte sak. Det er derfor naturlig å oppfatte vedtakene slik at Helfo og Helseklage mente at det ikke var tvil om at preparatet ikke kunne være et legemiddel, slik at vurdering fra Legemiddelverket ikke var nødvendig. Trygderetten har i kjennelsen sluttet seg til vurderingen om at preparatet er en handelsvare.

I Helfos avslag og Helfo Klage, anke og regelverks stadfestelse av avslaget er det uttalt at det er tvilsomt om Legemiddelverket ville tatt stilling til om preparatet er et legemiddel. Det går ikke frem hva denne tvilen bygger på, og synspunktet er ikke gjentatt i Helseklages oversendelsesbrev. Helseklage har fastholdt at Legemiddelverket mest sannsynlig ikke ville klassifisert preparatet som et legemiddel. Det er uttalt at det ved denne vurderingen, i tillegg til preparatets innhold, også vektlegges om preparatet markedsføres med medisinske påstander. Det er fremhevet at Krem X ikke markedsføres, og følgelig da heller ikke med medisinsk påstand.

Hovedregelen er at omsetning av legemidler krever markedsføringstillatelse, jf. legemiddelforskriften § 2-1. Det er Legemiddelverket som innvilger slik markedsføringstillatelse. For at et legemiddel skal være fritt omsettelig, forutsetter hovedregelen altså at produktet faktisk er klassifisert som legemiddel. Ombudsmannen antar at dette vil være tilfelle for det store flertallet av legemidler i salg, og da vil det også være relevant om preparatet markedsføres som legemiddel. Det er likevel ikke tilfelle i denne saken, da det som alt nevnt ovenfor gjelder et unntak for preparater som er magistrelt tilvirket i apotek, jf. legemiddelforskriften § 2-2.  Ombudsmannen kan vanskelig se at det er et relevant moment at preparatet ikke er markedsført med medisinske påstander, når preparatet er unntatt kravet om markedsføringstillatelse, og heller ikke markedsføres på noen annen måte. Ombudsmannen kan heller ikke se at argumentet fremmet i Helfos vedtak og Helseklages oversendelsesbrev om at «Fuktighetsbevarende effekt generelt, regnes vanligvis ikke som en medisinsk påstand» tilsier at spørsmålet om klassifisering ikke skulle vært forelagt Legemiddelverket. Søk i Felleskatalogen etter «Bløtgjørende og hudbeskyttende middel» gir i alle fall to treff – fuktighetskremene Miniderm og Canoderm. Sistnevnte produkt er i tillegg forhåndsgodkjent for blå resept.

Som beskrevet ovenfor, har Legemiddelverket et system som i praksis gjør det enkelt for enhver å ta kontakt for å få avgjort om et preparat er et legemiddel eller ikke. Uavhengig av dette systemet, er det uomstridt at kompetansen og myndigheten til å vurdere om et preparat skal klassifiseres som et legemiddel tilligger Legemiddelverket. Helse- og omsorgsdepartementet forutsetter også at dette skal gjøres når det oppstår tvil. Ombudsmannen kan ikke se at det var så opplagt at det aktuelle preparatet var en handelsvare at det kunne konkluderes uten å kontakte Legemiddelverket for en formell avklaring.

Ombudsmannen har merket seg at det i underinstansen er anført et alternativt avslagsgrunnlag for det tilfelle Trygderetten skulle komme til at preparatet var et legemiddel. Det kan derfor reises spørsmål om dette subsidiære avslagsgrunnlaget gjør at behovet for å utrede det prinsipale grunnlaget ikke er like stort som ellers.  I denne saken er det sentrale spørsmålet om preparatet var et legemiddel. Når Helfo og Helseklage da etter en konkret vurdering faktisk har kommet til at preparatet er en handelsvare, må det kritiseres at konklusjonen ikke bygger på et bedre opplyst faktum. I og med at ikke kan slås fast med sikkerhet om preparatet er et legemiddel eller en handelsvare, hadde det vært bedre ikke å konkludere, og heller avslå på det subsidiære grunnlaget. Å ta kontakt med Legemiddelverket kan ikke anses som særlig ressurskrevende, og dermed ikke et uproporsjonalt tiltak sett i forhold til spørsmålets betydning for A.  Det fremgår ikke av Trygderettens kjennelse om Helseklages subsidiære anførsel ble vurdert.

Ombudsmannens prøving er rettslig, og farmasøyt- og medisinskfaglige spørsmål er ikke egnet for behandling her.  Ombudsmannen har derfor ikke tatt stilling til betydningen av preparatets innhold. Det fremgår av Trygderettens kjennelse at retten ble satt med to juridisk kyndige medlemmer alene, altså uten medisinsk kyndig medlem. Trygderettens vurdering i saken har altså vært utelukkende rettslig.

Ombudsmannen finner at utredningsplikten etter forvaltningsloven § 17 ble brutt da Legemiddelverket ikke ble kontaktet av noen av underinstansene for en vurdering. Trygderetten kan vanskelig sies å ha sikret et forsvarlig grunnlag for sin avgjørelse, jf. trygderettsloven § 20 femte ledd.

Ombudsmannen ber Helfo/Helseklage vurdere As søknad på nytt, og at Legemiddelverket da kontaktes for en vurdering av preparatet. Det er med denne uttalelsen ikke ment å gi noen føringer for det endelige resultatet.

  1. Subsidiær avslagsgrunn

Søknaden om refusjon var av Helfo og Helseklage også avslått på et subsidiært rettslig grunnlag, for det tilfelle Trygderetten likevel skulle kommet til at preparatet var et legemiddel. Det fremgår ikke av kjennelsen om Trygderetten tok stilling til det subsidiære grunnlaget. Ombudsmannens undersøkelser skal være etterfølgende forvaltningens behandling, og ombudsmannen finner det derfor ikke riktig å si noe om den subsidiære avslagsgrunnen nå.

  1. Konklusjon

Trygderetten synes å ha lagt en uriktig forståelse av regelverket for refusjon gjennom blå resept til grunn ved å oppstille et vilkår om at preparatet det er søkt om refusjon for må være «klassifisert» som legemiddel. Det er tilstrekkelig at preparatet er et legemiddel, noe det kan være selv om Statens legemiddelverk ikke har tatt stilling til dette gjennom klassifisering. Dette gjør at «det knytter seg begrunnet tvil om forhold av betydning i saken», jf. sivilombudsmannsloven § 10 annet ledd.

Det er Statens legemiddelverk som har kompetanse og myndighet til å avgjøre om et preparat er et legemiddel. For å oppnå en tilfredsstillende opplysning av det sentrale spørsmålet om preparatet var å anse som et legemiddel, skulle Legemiddelverket blitt kontaktet for en slik avklaring. At dette ikke ble gjort utgjør brudd på henholdsvis forvaltningsloven § 17 første ledd for underinstansene, og trygderettsloven § 20 femte ledd for Trygderetten.

Ombudsmannen ber om at saken behandles på nytt i førsteinstans, der de feil som er påpekt blir rettet opp.

  • Forside
  • Uttalelser
  • Sosialtjenestens ansvar for dekning av utgifter til klær til innsatte – sak av eget tiltak

Sosialtjenestens ansvar for dekning av utgifter til klær til innsatte – sak av eget tiltak

Saken gjelder sosialtjenestens plikt til å yte økonomisk stønad til dekning av vanlige klær til innsatte.
Ombudsmannen er kommet til at tvil om ansvarsfordelingen mellom sosialtjenesten og kriminalomsorgen, herunder om et rundskriv fortsatt er gjeldende, fører til manglende forutsigbarhet og manglende likebehandling ved vedtak om økonomisk sosialstønad til innsatte.

Sakens bakgrunn

Ombudsmannen ble i en konkret klagesak oppmerksom på at det foreligger usikkerhet om når sosialtjenestens ansvar for å dekke utgifter til klær til innsatte i fengsler inntrer. Uklarhetene knytter seg til hvordan ansvaret mellom kriminalomsorgen og sosialtjenesten skal fordeles ved tolkningen av retten økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven § 18 og § 19. Det er avdekket at det foreligger tvil om et rundskriv fra daværende Sosial- og helsedepartementet i 2000 (rundskriv I-11/2000) fortsatt er gjeldende. Praksisen ved ulike Nav-kontorer og ulike fylkesmannsembeter er forskjellig, og det er ønskelig med en rettslig avklaring av spørsmålet.

Ettersom spørsmålet om sosialtjenestens ansvar for dekning av klær til innsatte gjelder en sårbar gruppe, og fordi en avklaring har betydning ut over den konkrete klagen, ble det besluttet å ta opp saken med arbeids- og sosialdepartementet av eget tiltak og på generelt grunnlag.

Ombudsmannens undersøkelse

Arbeids- og sosialdepartementet ble i brev 2. mai 2018 bedt om å redegjøre for sitt syn på hvorvidt Sosial- og helsedepartementets rundskriv I-11/2000 fortsatt regulerer ansvarfordelingen mellom sosialtjenesten og kriminalomsorgen. Videre ble departementet bedt om å opplyse om det har kjennskap til den angivelig ulike praktiseringen av ansvarfordelingen ved ulike Nav-kontorer og i ulike fylkesmannsembeter, og eventuelt hvilke tiltak som er gjort eller planlegges iverksatt for å sikre lik behandling ved Nav-kontorene og ved fylkesmannsembetene.

Departementet svarte 18. juni 2018. Innledningsvis viste departementet til at rundskriv I-11/2000 ble utarbeidet i samarbeid mellom daværende Sosial- og helsedepartementet og Justisdepartementet. Bakgrunnen for rundskrivet var erfaringer med uklarheter i skjæringstidspunktet mellom kriminalomsorgens og sosialtjenestens ansvar for stønad til innsatte. Rundskrivet skulle bidra til å styrke de innsattes rettssikkerhet, og skape mer forutsigbarhet. Videre skulle rundskrivet motvirke dobbeltbehandling av saker ved at innsatte som fikk avslag fra fengselet, søkte sosialtjenesten om det samme.

Videre viste departementet til at økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven er behovsprøvd og subsidiær, og at retten til stønad dermed beror på hvilke andre dekningsmuligheter som finnes. Hva kriminalomsorgen tilbyr av klær mv. fastsettes og fortolkes av kriminalomsorgssektoren. Departementet opplyste at det har rettet en henvendelse til Justisdepartementet med spørsmål om å klargjøre forståelsen av Retningslinjer fra Kriminalomsorgens sentrale forvaltning (KSF 2002-9001) og omtalen av forskriften om straffegjennomføring § 3-22 om klær, sengetøy, toalettartikler, mm., fordi uklarheter fører til problemer for de enkelte Nav-kontorene.

Som svar på ombudsmannens spørsmål om hvorvidt rundskriv I-11/2000 gjelder, påpekte departementet at Arbeids- og velferdsdirektoratet, som fagdirektoratet for sosiale tjenester, i 2012 utarbeidet et omfattende rundskriv (Hovednr. 35) med veiledning til sosialtjenesteloven generelt. Departementet mente det er viktig at det formidles tydelig at innsatte at har rett til økonomisk sosial stønad på lik linje med andre borgere, og at det er de alminnelige reglene som gjelder for deres rettigheter etter sosialtjenesteloven. Arbeids- og sosialdepartementet skrev derfor at det fremstår som lite hensiktsmessig at et særskilt rundskriv skal gi veiledning om tolkningen av sosialtjenesteloven §§ 18 og 19 for denne gruppen. Departementet mente samlet sett at «gode grunner kan tale for at rundskriv I-11/2000 ikke lenger skal gjelde». Det ble blant annet vist til at nevnte rundskriv ikke er blitt vedlikeholdt, og at ombudsmannens henvendelse viser at rundskrivet ikke lenger tjener formålet om å fjerne tvil om hvilken etat som har ansvar for de ulike ytelsene. Etter departementets mening bør klargjøring, dersom det er behov for særlig veiledning om dette, tas inn i det generelle rundskrivet, fordi det er best egnet til å få frem at innsatte har samme rett til tjenester som andre personer.

Departementet opplyste at det vil be Arbeids- og velferdsdirektoratet om å gjøre en vurdering av om rundskriv I-11/2000 ikke lenger skal gjelde, og vil samtidig foreslå at direktoratet vurderer om det kan være behov for en ny veileder e.l. om den praktiske samhandlingen mellom sosialtjenesten og kriminalomsorgen.

Ombudsmannens syn på saken

Sosialtjenesteloven av 2009 gir i kapittel 4 regler for individuelle tjenester, herunder § 18 om stønad til livsopphold og § 19 om stønad i særlige tilfeller. Bestemmelsene må tolkes i samsvar med lovens formål om blant annet å bedre levekårene for vanskeligstilte, bidra til sosial og økonomisk trygghet, og å bidra til likeverd, jf. § 1.

Etter lovens § 18 har «de som ikke kan sørge for sitt livsopphold gjennom arbeid eller ved å gjøre gjeldende økonomiske rettigheter», rett til økonomisk hjelp. Formuleringen tydeliggjør at retten til økonomisk sosialstønad er subsidiær ved at retten først inntrer når det ikke finnes andre aktuelle muligheter til selvforsørgelse. Det må foretas en konkret og individuell vurdering av om søkeren har behov for stønad.

Arbeids- og velferdsdirektoratet utarbeidet i 2012 et rundskriv til lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen, R35-00-F12, omtalt som Hovednr. 35. Videre foreligger rundskrivet fra daværende Sosial- og helsedepartementet I-11/2000. Rundskrivene gir utrykk for forvaltningens syn på tolkningen av bestemte rettsspørsmål, og vil være en kilde av stor praktisk betydning når det enkelte Nav-kontoret vurderer om økonomisk stønad skal innvilges.

Rundskriv R35-00-B17 punkt 2.3.2.4 omtaler situasjonen ved «opphold i institusjon eller bolig med heldøgnsomsorgstjenester, herunder fengsel». Det fremgår av annet avsnitt at

«[i]nstitusjonen eller boligen med heldøgns omsorgstjenester har et ansvar for å sørge for at den som oppholder seg der får sine behov ivaretatt under oppholdet. Hvor omfattende dette ansvaret er følger av lover og reglement for den enkelte institusjon eller bolig. Behov som ikke faller inn under dette ansvaret og som personen selv må sørge for, kan vedkommende søke om å få dekket fra NAV-kontoret».

Arbeids- og sosialdepartementet synes å mene at uklarheten ligger i hvorvidt den innsatte har rett til å få dekket klær av kriminalomsorgen i henhold til retningslinjer for straffegjennomføring, KSF-2002-9001, punkt 3.24 «nærmere om klær». I et upublisert brev fra Kriminalomsorgsdirektoratet til Fylkesmannen i Hedmark 20. desember 2017 fremgår det imidlertid at nevnte punkt i retningslinjene «er kun ment å dekke helt nødvendige behov». Det fremgår videre at:

«Et eksempel er det tilfellet at en domfelt møter opp til soning i fengsel uten medbragte klær. Gjeldende praksis er at domfelte da får tilbud om å låne klær fra fengselet. Praksis i mange fengsler er at domfelte som mangler klær får utdelt en joggedress, samt undertøy, sokker og et par sko. Dersom innsatte har behov for økonomisk støtte til klær utover dette er det KDIs oppfatning at innsatte bør søke NAV om økonomisk sosialhjelp.»

KDIs syn synes å være overensstemmende med det som fremkommer i rundskriv I-11/2000. I punkt 1 om klær står det følgende i rundskrivet:

«Sosialtjenesten har etter sosialtjenesteloven ansvar for å dekke nødvendige utgifter til anskaffelse av vanlige klær til innsatte på lik linje med andre borgere.

Sosialtjenesten bør vurdere om det kan være en praktisk ordning å avsette en viss årlig sum til innkjøp av klær til langtidsinnsatte.

[…]

Fengselet plikter å ha et lite «beredskapslager» av vanlige klær som f.eks sokker, undertøy, gensere, bukser til utlån i akutte tilfeller, som f.eks uforberedt innsettelse eller varetektsfengsling. Videre skal fengselet ha et lite lager av spesielt anstalttøy til bruk av sikkerhetsmessige grunner, f.eks ved anbringelse av innsatte i sikkerhetscelle. Utgiftene til klær for disse få særtilfellene skal dekkes av anstalten.»

Etter ombudsmannens syn kan det vanskelig utledes en rett for den enkelte innsatte til å få dekket utgifter til vanlige klær etter straffegjennomføringsloven § 26 om private eiendeler eller straffegjennomføringsforskriften § 3-22 og tilhørende retningslinjer utarbeidet av kriminalomsorgen. Den eventuelle «økonomiske rettigheten» som Arbeids- og sosialdepartementet mener må gjøres gjeldende, beror dermed på det den enkelte institusjon i praksis tilbyr. Det er ikke kjent for ombudsmannen om noen fengsler gir vanlige klær til innsatte og eventuelt i hvilket omfang. I lys av kriminalomsorgsdirektoratets brev til Fylkesmannen i Hedmark 20. desember 2017, fremstår omfanget av denne praksisen som svært begrenset.

På denne bakgrunn synes realiteten for en innsatt som ikke har egne midler til dekning av klær, å være at verken sosialtjenesten eller kriminalomsorgen sørger for at vedkommende får utdelt/dekket midler til vanlige klær. Situasjonen ser ut til å skyldes tvil om hvordan kriminalomsorgens retningslinjer til straffegjennomføringsforskriften skal forstås, og om rundskriv I-11/2000 fortsatt er gjeldende. Den uklarheten som foreligger er uheldig fordi den medfører manglende forutsigbarhet for en sårbar og utsatt gruppe. Henvendelsene hit gir også grunn til å tro at uklarhetene kan føre til usaklig forskjellsbehandling i enkelte tilfeller.

Arbeids- og sosialdepartementet opplyser at det vil be Arbeids- og velferdsdirektoratet om å foreta en vurdering av om rundskriv I-11/2000 bør oppheves. Videre ber departementet direktoratet ta stilling til om rundskriv Hovednr. 35 gir tilstrekkelig veiledning, herunder om elementer fra det gamle rundskrivet bør inntas i Hovednr. 35 i oppdatert form. Departementet opplyser også om at det vil foreslå at direktoratet vurderer om det i tillegg kan være behov for en ny veileder e.l. om den praktiske samhandlingen mellom sosialtjenesten og kriminalomsorgen.

Konklusjon

Ombudsmannen er positiv til Arbeids- og sosialdepartementets initiativ. En snarlig klargjøring vil bidra til forutsigbarhet og likebehandling av innsatte som ikke kan besørge vanlige klær selv. Ombudsmannen imøteser departementets orientering om sakens videre utvikling med hensyn til veiledning som gis i rundskriv om økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven til innsatte.

  • Forside
  • Uttalelser
  • Klagerett ved skattekontorets avvisning av klage over skattefastsettelsen, jf. skatteforvaltningsloven § 13-4

Klagerett ved skattekontorets avvisning av klage over skattefastsettelsen, jf. skatteforvaltningsloven § 13-4

Skattekontoret hadde avvist en klage over skattefastsettingen fordi de mente at den var mottatt etter utløpet av den absolutte klagefristen på ett år i skatteforvaltningsloven § 13-4 tredje ledd. Den skattepliktige mente at ettårsfristen var overholdt, og at han hadde rett til å klage til Skatteklagenemnda over avvisningen. Skattekontoret mente det ikke forelå klagerett for dette spørsmålet, og avsluttet saken.
Ombudsmannen mener at den skattepliktige hadde rett til å klage over avvisningen. Saken gjelder i dette tilfellet formuesfastsettingen, og det er derfor Skatteklagenemnda som skal behandle klagen over avvisningen.

Sakens bakgrunn

Ombudsmannen mottok en klage datert 10. januar 2018 fra advokat B på vegne av A. Den gjaldt klagerett over skattekontorets avgjørelse om å avvise en klage over skattefastsettingen som for sent innkommet.

Advokat B hadde på vegne av A påklaget skattefastsettelsen for 2015. Skattekontoret hadde avvist klagen som for sent fremsatt. De viste til skatteforvaltningsloven § 13-4 tredje ledd, hvor det fremgår at en klage ikke kan tas til behandling som klagesak dersom det er gått mer enn ett år siden vedtaket ble truffet.

Skattekontoret mente at klagen over skattefastsettelsen var kommet inn etter ettårsfristens utløp. Advokaten var uenig i dette, og mente at spørsmålet om ettårsfristen var overholdt, måtte være gjenstand for klagerett. Han ba derfor om at skattekontoret oversendte saken til behandling i Skatteklagenemnda. Etter skattekontorets oppfatning var det ikke klagerett på skattekontorets avgjørelse av dette spørsmålet, og saken ble ikke oversendt. Skattekontoret mente at klager over skattefastsettelsen som kom inn etter ettårsfristens utløp, måtte behandles som en anmodning om endring, jf. skatteforvaltningsloven § 12-1. Det var ikke klagerett på avgjørelser etter denne bestemmelsen.

Advokaten var enig i at det ikke var klagerett på avgjørelser fattet med grunnlag i § 12-1. Derimot var det full adgang til å påklage skattekontorets avvisninger etter § 13-4. Det var Skatteklagenemnda som skulle vurdere om klagen var fremsatt innen utløpet av ettårsfristen. Han viste til forarbeidene til skatteforvaltningsloven, Prp. 38 L (2015-2016) pkt. 19.5.3 hvor det fremgikk:

«Særreglene om nemndsbehandling i lovforslaget § 13-3 annet til fjerde ledd skal forstås slik at nemndene også skal avgjøre klager over underinstansens vedtak om å avvise klager på vedtak som nevnt i disse bestemmelsene. Dette betyr for eksempel at dersom en skattepliktig påklager et vedtak fra skattekontoret om endring av skattefastsettingen, og skattekontoret avviser klagen fordi den er for sent innkommet eller lignende, skal nemnda avgjøre klagen over avvisningsvedtaket.»

Etter advokatens syn måtte dette klart bety at det var Skatteklagenemnda som skulle vurdere klagen.

Våre undersøkelser

Vi tok saken opp med Skattedirektoratet 17. januar 2018, og ba om deres rettslige vurdering av spørsmålet om klagerett.

Skattedirektoratet besvarte henvendelsen 26. februar 2018. De uttalte blant annet at de siterte lovforarbeidene gjaldt hvem som skulle være klageinstans for de ulike skattartene når det forelå et enkeltvedtak som kunne påklages etter skatteforvaltningsloven kapittel 13. Når nemnda var klageinstans, skulle den også avgjøre klager over skattekontorets vedtak om å avvise klager som nevnt i § 13-3 annet til fjerde ledd.

Videre skrev direktoratet at når skattekontoret var gitt myndighet til å avgjøre om en klage skulle tas opp til endring etter reglene i skatteforvaltningsloven kapittel 12, måtte det også tilligge skattekontoret å ta standpunkt til om klagen var fremsatt innen ettårsfristen i § 13-4 tredje ledd. Dersom lovens system var at Skatteklagenemnda skulle behandle alle klager med anførsler om at ettårsfristen var overholdt, måtte skattekontoret treffe vedtak i en rekke saker hvor det var åpenbart at klageadgangen ikke lenger var i behold. Dette ville også belaste nemnda uforholdsmessig mye. Det var imidlertid selvsagt at skattekontorene måtte vurdere om det var hold i slike anførsler.

I brev 15. mars 2018 ga advokaten sine merknader til brevet fra Skattedirektoratet. Han fastholdt sine synspunkter, og mente at henvisningen til Skatteklagenemndas kompetanse i forarbeidene ikke var til å misforstå. Det kunne umulig være riktig at det å følge loven ville medføre uforholdsmessig merarbeid.

I et nytt brev til Skattedirektoratet 3. april 2018 stilte vi enkelte oppfølgingsspørsmål til forståelsen av forarbeidene og forholdet til skattekontorets endringskompetanse etter kapittel 12. Avslutningsvis ble det bedt om en rettslig begrunnelse for hvorfor det var relevant at Skatteklagenemnda ville bli uforholdsmessig belastet dersom de skattepliktige skulle ha klagerett.

Skattedirektoratet besvarte henvendelsen 2. mai 2018. Etter deres oppfatning handlet annet punktum i de siterte forarbeidene om tilfeller der den skattepliktige hadde oversittet klagefristen på seks uker, med andre ord ikke oversittelse av ettårsfristen.

Når det gjaldt betydningen av endringskompetansen etter kapittel 12, kunne de ikke se at dette spørsmålet var diskutert i noen rettskilder. De antok at spørsmålet måtte besvares ut fra rekkevidden til skattekontorets og Skatteklagenemndas kompetanse i klagesaker, jf. §§ 13-6 og 13-7. Disse bestemmelsene ga uttrykk for at dersom vilkårene for å behandle en klage ikke forelå, skulle underinstansen, eller eventuelt klageinstansen, avvise klagen. I forarbeidene, Prp. 38 L (2015-2016) pkt. 19.8.3, var det presisert at det ved avvisning på grunn av oversittelse av klagefrist, var en pliktig til å vurdere om det skulle gis oppreisning for fristoversittelsen. Henvisningen til § 13-4 tredje ledd sammenholdt med lovforarbeidene, måtte etter Skattedirektoratets syn forstås slik at det var § 13-4 tredje ledd første punktum som skulle vurderes. Dersom oppreisning skulle vurderes i alle klager som innkom etter seks uker, ville en absolutt ettårsfrist vært overflødig.

Så fremt det var uklart om fristen var oversittet, kunne saken stille seg annerledes. Var det for eksempel uklart når vedtaket var truffet, slik at det var tvil om klagen var fremsatt innen ettårsfristen, burde den skattepliktige få behandlet klagen etter skatteforvaltningsloven kapittel 13.

Formålet med ettårsfristen var å begrense arbeidsbelastningen med gamle saker. Dette var bakgrunnen for deres bemerkning om at Skatteklagenemnda ville fått en uforholdsmessig belastning. Uttalelsen måtte ses i lys av at skattekontorene hadde kompetanse til å avgjøre med endelig virkning spørsmålet om en sak skulle tas opp til endring etter § 12-1. I dette lå det også at det var skattekontoret som avgjorde om ettårsfristen faktisk var oversittet.

Advokaten kommenterte svaret fra Skattedirektoratet 25. mai 2018. Han påpekte at det i forarbeidene sto at klageretten gjaldt når klagen var «for sent innkommet eller lignende». Dette måtte bety at det ikke bare var én form for oversittelse som kunne påklages.

Ombudsmannen ba 15. juni 2018 om Finansdepartementets rettslige syn på spørsmålet om klagerett.

I sitt svar 24. juli 2018 mente departementet at uttalelsen i forarbeidenes pkt. 19.5.3 ikke kunne tas til inntekt for at Skatteklagenemnda skulle behandle klager over skattekontorets vedtak om avvisning begrunnet med at ettårsfristen var oversittet. Punkt 19.5 gjaldt hvilke klagesaker som skulle behandles av overordnet forvaltningsorgan og hvilke som skulle behandles av nemndene. Uttalelsen burde derfor ikke få betydning for spørsmålet om hvilke vilkår klageren måtte oppfylle for å gjøre klageretten gjeldende. Departementet mente likevel at spørsmålet om ettårsfristen var oversittet, var et rettslig spørsmål som den skattepliktige burde kunne påklage dersom han eller hun pretenderte at fristen var overholdt. Spørsmålet som skulle forelegges klageorganet, var da om ettårsfristen var oversittet, ikke om klagen skulle tas til behandling eller om skattefastsettingen var riktig.

Advokaten skrev 8. august 2018 at saken nå måtte fremmes for Skatteklagenemnda. Han mente for øvrig at Skatteklagenemnda måtte ha kompetanse til å prøve alle sider av saken, ikke bare spørsmålet om ettårsfristen var oversittet, jf. skatteforvaltningsloven § 13-7 annet ledd om at klageinstansen kan prøve «alle sider av saken».

Skattedirektoratet ga 28. august 2018 uttrykk for at de tok ombudsmannens forståelse av regelverket til etterretning, og de hadde bedt skattekontoret om å ta saken opp til klagebehandling og forelegge spørsmålet for Skatteklagenemnda. Denne typer klager kunne prioriteres i saker der Skattedirektoratet var klageorgan. De ville ta spørsmålet om prioritering opp med sekretariatet for Skatteklagenemnda for de klagesakene som skal behandles der.

Ombudsmannens merknader til saken

Det følger av skatteforvaltningsloven § 13-1 første ledd at enkeltvedtak kan påklages. Skatteklagenemnda er klageinstans ved klage over vedtak om fastsetting av formues- og inntektsskatt, jf. § 13-3 annet ledd. Klagefristen er seks uker. Selv om klagefristen er oversittet, kan skattemyndighetene etter § 13-4 tredje ledd likevel velge å ta klagen under behandling etter en konkret helhetsvurdering. Ved vurderingen skal det blant annet legges vekt på klagerens forhold, den tid som er gått, spørsmålets betydning og sakens opplysning. Dersom skattemyndighetene ikke gir oppreisning for oversittelse av klagefristen og avviser klagen, kan denne avgjørelsen påklages etter § 13-1.

Det er likevel satt en absolutt frist for hvor sent en klage kan fremsettes og i så fall bli tatt opp til vurdering som klagesak. I § 13-4 tredje ledd annet punktum fremgår det at en klage ikke kan tas til behandling dersom det er gått mer enn ett år siden vedtaket ble truffet. Regelen er en videreføring av gjeldende rett før skatteforvaltningsloven. Formålet med bestemmelsen er særlig å begrense forvaltningens arbeidsbelastning med gamle saker, jf. Prp. 38 L (2015-2016) pkt. 19.6.3. I slike tilfeller er den skattepliktige henvist til å rette en anmodning om endring til skattemyndighetene, jf. § 12-1. Skattekontorets vurdering av spørsmålet om endring er i disse tilfellene ikke ansett som et enkeltvedtak, og kan ikke påklages.

Spørsmålet i denne saken har vært om retten til å klage over avvisninger etter § 13-4 tredje ledd også omfatter skattekontorets vurdering av om klagen er fremsatt innenfor eller utenfor ettårsfristens utløp.

I Prp. 38 L (2015-2016) pkt. 19.3.3 uttaler departementet at «avgjørelser som er enkeltvedtak skal kunne påklages etter lovens kapittel 13. Bestemmelsen omfatter dermed i utgangspunktet alle avgjørelser som treffes i medhold av loven som er bestemmende for rettigheter og plikter til en bestemt skattepliktig […]». Det fremgår uttrykkelig av forarbeidene at det er klagerett på avvisningsvedtak etter § 13-4 tredje ledd.

Så langt ombudsmannen kan se, er det verken grunnlag i lovens ordlyd eller forarbeidene for at avvisninger begrunnet i at skattekontoret mener at ettårsfristen er oversittet, ikke skal være gjenstand for klage. I forarbeidene pkt. 19.6.3 skriver departementet at «kommer klagen inn etter utløpet av ettårsfristen, skal den behandles som en anmodning til skattemyndighetene om at disse på eget initiativ skal ta saken opp til endring etter lovens kapittel 12». Etter ombudsmannens syn forutsetter dette at den skattepliktige er enig i at fristen er utløpt.

Ombudsmannens syn er derfor at avgjørelser om at ettårsfristen er utløpt, må kunne påklages, slik også Finansdepartementet har gitt uttrykk for.

Skattedirektoratet har meddelt at de har bedt skattekontoret om å sende saken over til Skatteklagenemnda for klagebehandling. Nemnda har kompetanse til å vurdere alle sider av «saken», jf. skatteforvaltningsloven § 13-7 annet ledd. I dette tilfelle er «saken» hvorvidt ettårsfristen er oversittet. Dersom nemnda mener at fristen er overholdt, er det skattekontoret som i første instans må vurdere spørsmålet om oppreisning, jf. § 13-4 tredje ledd. Den skattepliktige vil ha klagerett på et eventuelt vedtak om avvisning.

Ombudsmannen er tilfreds med at Skattedirektoratet vil prioritere disse sakene.

  • Forside
  • Uttalelser
  • Tilsynssak overfor helseinstitusjon etter klage fra pårørende – Fylkesmannens behandlingstid og informasjon til klageren under sakens gang

Tilsynssak overfor helseinstitusjon etter klage fra pårørende – Fylkesmannens behandlingstid og informasjon til klageren under sakens gang

Saken gjelder behandlingstiden til Fylkesmannen i Oslo og Akershus i tilsynssak på området for helse- og omsorgstjenester. Etter to år og to måneder er saken ennå ikke ferdigbehandlet. Behandlingstiden er begrunnet med økende saksmengde og manglende ressurser.
Det er ikke godtgjort at saken er behandlet «uten ugrunnet opphold», jf. forvaltningsloven § 11 a første ledd. Klageren har heller ikke fått tilfredsstillende informasjon underveis. Kapasitetsutfordringer er ikke tilstrekkelig grunn for å unnlate å holde klageren orientert om saksfremdriften, jf. forvaltningsloven § 11 a og normer for god forvaltningsskikk.
Det forutsettes at Fylkesmannen nå sørger for å få ferdigbehandlet tilsynssaken. Fylkesmannen bes videre om å gjennomgå sine rutiner – og om nødvendig iverksette andre tiltak – for å sikre at klagere i tilsynssaker blir gitt tilfredsstillende informasjon under sakens gang.

Sakens bakgrunn

Klageren i saken er A. Hennes far, B, døde i oktober 2015. Han hadde en periode vært innlagt ved X sykehus, men ble skrevet ut omtrent et halvt år før dødsfallet.

I brev 29. mai 2016 til Fylkesmannen i Oslo og Akershus fremsatte Pasient- og brukerombudet i Oslo og Akershus på vegne av klageren en anmodning om tilsyn, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4. Det ble bedt om at Fylkesmannen vurderte hvorvidt utredningen og behandlingen av klagerens far hadde vært forsvarlig, om han var blitt fulgt opp i henhold til god praksis etter utskrivelsen fra X sykehus, og om han hadde fått tilstrekkelig informasjon om sin helsetilstand etter utskrivelsen.

Fylkesmannen henvendte seg til X sykehus og Y sykehus i brev 24. juni 2016 og ba om å få oversendt kopi av fullstendig pasientjournal for 2015. Journalene ble mottatt henholdsvis 1. og 4. juli 2016.

Pasient- og brukerombudet henvendte seg til Fylkesmannen 1. november 2016 og etterspurte informasjon om den videre fremdriften i saken.

I brev 17. november 2016 til X sykehus opplyste Fylkesmannen at saken var vurdert å gi grunn for videre tilsynsmessig oppfølging. Sykehuset ble bedt om å gi en uttalelse i saken innen 12. desember 2016. I brevet – som ble sendt i kopi til klageren og Pasient- og brukerombudet – ble det opplyst Fylkesmannen tok sikte på å avslutte tilsynssaken innen seks måneder.

Fylkesmannen mottok sykehusets uttalelse 18. desember 2016. Uttalelsen ble oversendt Pasient- og brukerombudet, som kom med merknader i brev 8. februar 2017. Etter dette mottok ikke klageren eller ombudet ytterligere informasjon fra Fylkesmannen. Pasient- og brukerombudet sendte skriftlige påminnelser om saken 5. juli og 18. desember 2017.

I brev 12. april 2018 klaget Pasient- og brukerombudet til ombudsmannen. Klagen gjaldt lang saksbehandlingstid og mangelfull informasjon om fremdriften i saken.

Undersøkelsene herfra

På bakgrunn av klagen ble det 23. og 25. april 2018 forsøkt tatt kontakt med saksbehandleren hos Fylkesmannen per telefon. Verken sentralbordet eller forværelset ved helseavdelingen kunne sette ombudsmannens saksbehandler over til saksbehandler hos Fylkesmannen. Det ble etter dette besluttet å undersøke saken gjennom en skriftlig henvendelse til Fylkesmannen.

I brev herfra 25. april 2018 ble Fylkesmannen bedt om å redegjøre for sakens fremdrift fra anmodningen om opprettelse av tilsynssak ble fremsatt. Fylkesmannen ble bedt om å gi sine merknader til tidsbruken i de enkelte ledd, og til den samlede behandlingstiden så langt. Det ble spurt hva som var gjennomsnittlig saksbehandlingstid i tilsynssaker av lignende karakter, og om Fylkesmannen anså at behandlingstiden så langt var forenlig med de kravene som følger av forvaltningsloven § 11 a første ledd. Det ble også bedt om en redegjørelse for hva som videre ville bli gjort for å sørge for en avslutning av tilsynssaken.

Fylkesmannen ble videre bedt om å opplyse hvilken informasjon klageren hadde fått mens saken hadde vært til behandling. Det ble spurt om Fylkesmannen anså at saken på dette punktet hadde vært håndtert i samsvar med de kravene som følger av forvaltningsloven § 11 a og normer for god forvaltningsskikk. Det ble også spurt om Pasient- og brukerombudets påminnelser 5. juli og 18. desember 2017 var besvart, og hva som eventuelt var grunnen til at dette ikke var blitt gjort.

I sitt svar 18. mai 2018 opplyste Fylkesmannen at gjeldende prosedyre i denne typen saker er at pasientjournal skal innhentes innen to uker etter at klage er mottatt. I klagerens sak tok det noe lengre tid fra klagen ble mottatt 1. juni 2016 til brev om innhenting av journaler ble sendt ut 24. juni 2016.

Videre viste Fylkesmannen til at de etterspurte pasientjournalene ble mottatt henholdsvis 1. og 4. juli 2016. Klagen og journalene ble vurdert hos Fylkesmannen, som kom til at saken ga grunn for videre tilsynsmessig oppfølging. I brev 17. november 2016 ble X sykehus bedt om å gi sin uttalelse. Fylkesmannen erkjente at «det er for lang tidsbruk at det tar over fire måneder fra vi mottok journalene og til saken ble ferdig vurdert».

Fylkesmannen opplyste at X sykehus’ uttalelse 18. desember 2016 ble oversendt Pasient- og brukerombudet for merknader innen ordinær tid. Etter at ombudets var blitt innvilget fristutsettelse, mottok Fylkesmannen merknader til saken 8. februar 2017. Deretter ble saken vurdert av saksbehandler, før den ble lagt til vurdering hos samarbeidende lege 9. september 2017. At dette ble gjort først syv måneder etter at all dokumentasjon forelå, var ifølge Fylkesmannen tidsbruk som «langt overskrider våre rutiner».

Når det gjaldt årsakene til tidsbruken og informasjonen til klagerne underveis, uttalte Fylkesmannen:

«Det er helt klart at Fylkesmannen i denne saken har overskredet saksbehandlingstiden og at forvaltningsloven ikke er overholdt. Vi beklager dette. Årsaken er en stor og økende saksmengde og for få ressurser/ansatte. Ved en stor saksmengde vil man hele tiden være nødt til å foreta prioriteringer, og i dette tilfellet har avdelingen har hatt andre saker og henvendelser vi har vært nødt til å behandle før denne saken. Saksbehandlere og samarbeidende personell må hele tiden foreta avveininger av hva man skal jobbe med, og det vil da forekomme at enkelte saker vil ta altfor lang tid.

Av samme årsak har saksbehandler dessverre ikke prioritert å besvare påminnelser fra Pasientombudet, og Pasientombudet og pasientens pårørende har ikke fått informasjon om saken i henhold til forvaltningsloven § 11 a. Vi beklager dette.»

Fylkesmannen opplyste at median saksbehandlingstid for hendelsesbaserte tilsynssaker ved Fylkesmannens helseavdeling var på 9,5 måneder i 2017. I samme periode var median saksbehandlingstid ved seksjon for spesialisthelsetjenester på 9,4 måneder.

Fylkesmannen beklaget at ombudsmannens telefonhenvendelser 23. og 25. april ikke var besvart. Dette skyldtes at det den aktuelle uken var avholdt «dugnadsuke».

I et nytt brev til Fylkesmannen 30. mai 2018 etterlyste ombudsmannen svar på spørsmålene om hva som ville bli gjort for å sørge for en avslutning av tilsynssaken, og om når den kunne forventes ferdigbehandlet. Det ble også bedt opplyst hvilken kontakt som hadde vært med samarbeidende lege etter at saken ble sendt dit til vurdering.

Fylkesmannen viste i sitt svarbrev 13. juni 2018 til et pågående prosjekt med å få avsluttet gamle saker. Tilsynssaken vedrørende klagerens far var planlagt vurdert av samarbeidende lege i dugnadsuken som var avholdt.  Planen hadde imidlertid vist seg ikke mulig å gjennomføre. På grunn av ferieavvikling var saken nå planlagt vurdert av lege i juli og ferdigbehandlet innen 20. august 2018. Fylkesmannen opplyste også at det var funnet grunn for å be om dokumentasjon i saken fra Norsk pasientskadeerstatning. Når det gjaldt kontakten mellom Fylkesmannen og samarbeidende lege, ble følgende opplyst:

«Det har ikke vært skriftlig korrespondanse mellom saksbehandler og samarbeidende lege vedrørende denne saken etter at notatet `Ber om medisinskfaglig vurdering’ ble sendt. Saksbehandler er imidlertid innforstått med arbeidsmengden samarbeidende lege har, og rutinene legene ved avdelingen har for prioritering av saker. Det har derfor ikke blitt purret på vurderingen.»

Redegjørelsene fra Fylkesmannen ble forelagt Pasient- og brukerombudet, som på vegne av klageren kom med kommentarer i brev 25. juni 2018. Blant annet ble det påpekt at en kort forvaltningsmelding med informasjon om at behandlingstiden ville bli lengre enn forventet, ikke er så tidkrevende at det forsvarer manglende informasjon og manglende svar på henvendelser om saksfremdriften.

I et nytt brev hit 9. august 2018 opplyste Fylkesmannen at saken likevel ikke ville bli avsluttet innen 20. august 2018, slik det tidligere var forespeilet. Dette skyldtes «andre presserende oppgaver i avdelingen i sommer, som det av hensyn til pasientsikkerheten har vært nødvendig å prioritere». Fylkesmannen beklaget at saken var blitt gammel og fremholdt at den var høyt prioritert hos Fylkesmannen. For sikre en rask og grundig behandling var det blitt engasjert en ekstern sakkyndig til å vurdere saken. Det ble opplyst at saken ville bli avsluttet så snart vurderingen – samt sykehusets og de pårørendes merknader til denne – foreligger. Seneste avslutningsdato ble oppgitt til 15. oktober 2018. Det fremgår av brevet at dette er sendt i kopi til Pasient- og brukerombudet og klageren.

Ombudsmannens syn på saken

  1. Saksbehandlingstiden

Det følger av forvaltningsloven § 11 a første ledd at en sak skal forberedes og avgjøres «uten ugrunnet opphold». Bestemmelsen stiller krav både til saksbehandlingstiden og hva som er akseptable årsaker til opphold i saksbehandlingen. Vilkåret «uten ugrunnet opphold» er skjønnsmessig, og det nærmere innholdet vil kunne variere etter blant annet saksområde og sakstype. Øvrige saksbehandlingsregler – blant annet det alminnelige kravet om forsvarlig saksutredning – vil kunne begrunne en lengre saksbehandlingstid i kompliserte og prinsipielle saker enn i enklere saker. Også tilgjengelige ressurser har betydning i vurderingen av om en sak er avgjort ugrunnet opphold, jf. Ot.prp. nr. 75 (1993–1994) s. 59.

Etter pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4 første ledd første punktum har en pasient rett til å be tilsynsmyndighetene om en vurdering av om helsepersonell eller -institusjoner har brutt reglene i helsepersonellovgivningen til skade for pasienten. Er pasienten død, har nærmeste pårørende tilsvarende rett, jf. § 7-4 første ledd siste punktum. I tilfeller hvor den nærmeste pårørende til en avdød pasient benytter seg av retten til å be om en slik pliktbruddvurdering, vil tilsynsmyndighetene som hovedregel ha plikt til å opprette en tilsynssak, jf. blant annet ombudsmannens uttalelse 28. juni 2018 (SOM-2017-672). Fylkesmannens behandling av saken vil i slike tilfeller ivareta to formål: For det første – og i første rekke – er formålet å bedre kvaliteten i helsevesenet, øke pasientenes sikkerhet og skape bedre tillit til helsetjenesten, jf. også Ot.prp. nr. 13 (1998–1999) punkt 32.2.5. For det andre vil tilsynsmyndighetens undersøkelser og vurderinger ivareta den pårørendes ønske om å få klarlagt om den avdøde ble utsatt for lovstridig behandling.

Både hovedformålet bak tilsynsordningen og hensynet til belastningen for de pårørende tilsier at slike saker ideelt sett bør ferdigbehandles raskt, så lenge dette er forenlig med alminnelige krav om forsvarlig saksutredning. I Statens helsetilsyns veileder i hendelsesbaserte tilsynssaker del I (internserien 2/2009) er det i punkt 2.2.15 gitt retningslinjer for behandlingstiden:

«Fylkesmannen og Statens helsetilsyn skal forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold, jf. forvaltningsloven § 11a. Stortinget bestemmer krav til saksbehandlingstid, og kravet til saksbehandlingstid fremgår hvert år av statsbudsjettet (Prop.1 S for HOD, kap 721) og Styringsportalen for Fylkesmannen (Virksomhets- og økonomiinstruks punkt 5.3.1.3). I 2016 og 2017 er kravet at fylkesmennene skal ha en median saksbehandlingstid på 5 måneder ved maksimalt 2500 nye saker i landet.»

I virksomhets- og økonominstruksen for fylkesmennene for 2018 punkt 5.8.3.3 er kravet om median saksbehandlingstid for tilsynssaker endret til seks måneder. Fylkesmannen har på sin side opplyst at faktisk median saksbehandlingstid i hendelsesbaserte tilsynssaker ved embetets helseavdeling var på 9,5 måneder i 2017. I seksjon for spesialisthelsetjenester er median saksbehandlingstid på 9,4 måneder.

I saken her har den samlede behandlingstiden nå oversteget to år og to måneder. Fylkesmannen har også opplyst at det vil ta ytterligere noe tid før saken vil bli avsluttet. Årsaken til den lange behandlingstiden er oppgitt å være stor og økende saksmengde og for få ressurser og ansatte. Det har derfor vært nødvendig å prioritere andre saker.

Som nevnt er forvaltningsorganets ressurs- og kapasitetssituasjon relevant ved vurderingen av om en sak er avgjort «uten ugrunnet opphold». Forutsatt at alminnelige krav til saklighet og likebehandling blir ivaretatt, er det i utgangspunktet heller ikke i strid med forvaltningsloven § 11 a at organet i en periode med anstrengt saksbehandlingskapasitet prioriterer behandlingen av enkelte saker høyere enn andre. Det er likevel grenser for hvor langt lange saksbehandlingstider i enkeltsaker kan forsvares med generelle kapasitetsutfordringer.

Fylkesmannen har i liten grad utdypet eller begrunnet sitt syn om at det var nødvendig å prioritere andre saker høyere enn tilsynssaken vedrørende klagerens far. Slik saken er opplyst, er det derfor vanskelig for ombudsmannen å overprøve denne vurderingen. Den samlede saksbehandlingstiden er i alle tilfeller svært lang, og vesentlig lenger enn det Fylkesmannen har oppgitt som median saksbehandlingstid i denne typen saker. Dette kan tyde på at saken totalt sett har blitt nedprioritert i for stor grad. Opplysningene i Fylkesmannens brev 9. august 2018 tilsier også at saksbehandlingstiden kunne ha vært redusert dersom det på et tidligere tidspunkt var blitt engasjert en ekstern sakkyndig til å vurdere saken i stedet for samarbeidende lege hos Fylkesmannen. På det tidspunktet Fylkesmannen faktisk engasjerte en slik sakkyndig, var det gått rundt elleve måneder siden saken ble lagt til samarbeidende lege.

Ut fra det ovennevnte, sammenholdt med Fylkesmannens egen vurdering av saksfremdriften, kan ombudsmannen ikke se at den lange saksbehandlingstiden er tilstrekkelig begrunnet.

Fylkesmannen har – i henhold god forvaltningsskikk – beklaget at saksbehandlingstiden har vært for lang. Ombudsmannen forutsetter at Fylkesmannen nå sørger for at saken ferdigbehandles innen 15. oktober 2018 som forespeilet.

  1. Informasjon under sakens gang

Det følger av forvaltningsloven § 11 a annet ledd at forvaltningsorganet har plikt til å gi et foreløpig svar dersom det ventes å ta «uforholdsmessig lang tid» før endelig svar vil kunne gis. En klager i en sak om helsetilsyn er ikke formelt part i tilsynssaken, men har i henhold til pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4 a rett til blant annet å bli orientert om utfallet av saken. Klager er også et av subjektene som har krav på informasjon etter forvaltningsloven § 11 a.

I saker om enkeltvedtak skal det gis foreløpig svar hvis en henvendelse ikke kan besvares innen en måned, jf. forvaltningsloven § 11 a tredje ledd. Selv om en tilsynssak ikke nødvendigvis er en sak om enkeltvedtak, må det samme anses som god forvaltningsskikk overfor en klager i en tilsynssak. Dette følger også av Statens helsetilsyns veileder i hendelsesbaserte tilsynssaker del I (internserien 2/2009) punkt 2.2.16.

Et foreløpig svar må i samsvar med god forvaltningsskikk følges opp med nye orienteringer hvis den varslede behandlingstiden overskrides. Det må tilstrebes å sende slike orienteringer til den som har klaget, uten at vedkommende selv må purre på svar. God forvaltningsskikk tilsier også at forvaltningen opplyser om årsaken til at en sak er forsinket og når saken kan forventes ferdigbehandlet. Hensynet til klagerens behov for informasjon vil generelt sett gjøre seg sterkere gjeldende dersom saksbehandlingstiden er lang.

I saken her ble klageren ved brev 24. juni 2016 orientert om at Fylkesmannen hadde besluttet å innhente pasientjournaler fra X sykehus og Y sykehus. Etter dette fikk klageren ikke ytterligere informasjon om saksfremdriften før Fylkesmannens brev 17. november 2016, der det ble orientert om at det var funnet grunn til å tilsynsmessig oppfølging av X sykehus. I brevet ble det forespeilet at saken ville være ferdigbehandlet innen seks måneder. Etter utløpet av denne perioden fikk klageren ikke ytterligere informasjon, til tross for at Pasient- og brukerombudet ved to anledninger henvendte seg skriftlig til Fylkesmannen og etterlyste informasjon om saksfremdriften. Først gjennom Fylkesmannens redegjørelse hit 18. mai 2018 fikk klageren ny informasjon om status i saken. Dette var over ett år senere enn angitt i Fylkesmannens brev 17. november 2016.

Informasjonen til klageren underveis kan ikke anses tilfredsstillende, noe Fylkesmannen også har erkjent og beklaget. Kapasitetsutfordringer er ikke tilstrekkelig grunn for å unnlate å holde klageren orientert i henhold til de krav som følger av forvaltningsloven § 11 a og normer for god forvaltningsskikk. Formålet med foreløpige svar og påfølgende forsinkelsesmeldinger er nettopp å bøte på ulempen ved en lang behandlingstid og redusere belastningen for klageren. Det bør heller ikke være spesielt ressurskrevende for et forvaltningsorgan å sende ut slike orienteringer.

Ombudsmannen har også tidligere – i uttalelse 27. september 2017 (ombudsmannssak 2017/553) – rettet kritikk mot Fylkesmannen for brudd på plikten til å holde klageren i en tilsynssak orientert under sakens gang. I denne forbindelse opplyste Fylkesmannen at man var i ferd med å evaluere sine rutiner og at det ville bli iverksatt tiltak for å gi klagere bedre informasjon underveis. Saken her kan tyde på at de tiltak som har blitt iverksatt i etterkant av uttalelsen, ikke har vært tilstrekkelige.

Fylkesmannen bes på denne bakgrunn på nytt om å gjennomgå sine rutiner – og om nødvendig iverksette andre tiltak – for å sikre at klagere i tilsynssaker blir gitt tilfredsstillende informasjon under sakens gang.

  1. Behandlingen av telefonhenvendelser fra ombudsmannen

Det følger av ombudsmannsloven § 7 at ombudsmannen «kan hos offentlige tjenestemenn og hos alle andre som virker i forvaltningens tjeneste, kreve de opplysninger han trenger for å kunne utføre sitt verv». For at ombudsmannen effektivt skal kunne utføre sitt verv, er det avgjørende at forvaltningen er tilgjengelig og gir de opplysninger som ombudsmannen finner nødvendig for å vurdere hvordan en sak skal håndteres. Blant annet ved klager over lang saksbehandlingstid eller manglende svar fra forvaltningen vil det ofte være hensiktsmessig å kontakte forvaltningen per telefon for å innhente informasjon før det eventuelt iverksettes skriftlige undersøkelser. Erfaringsmessig løser mange saker seg også gjennom slike telefonsamtaler, slik at ytterligere undersøkelser ikke er påkrevd. Dette er normalt til fordel for klageren, samtidig som det sparer forvaltningen og ombudsmannen for den ressursbruken en skriftlig prosess innebærer.

Også i saken her ble det i første omgang forsøkt å kontakte Fylkesmannen per telefon. Ombudsmannens saksbehandler ble imidlertid ikke satt over til Fylkesmannens saksbehandler, noe som ble begrunnet med gjennomføring av «dugnadsuke». Fylkesmannen har i etterkant beklaget dette.

Ombudsmannen tar beklagelsen til etterretning og forutsetter at Fylkesmannen klargjør for sentralbord, forværelse og saksbehandlere at henvendelser fra ombudsmannen skal besvares når saksbehandler er til stede. Dette gjelder selv om vedkommende saksbehandler i den aktuelle perioden er fritatt for å besvare telefonhenvendelser fra publikum. I tilfeller hvor vedkommende saksbehandler ikke er tilgjengelig på oppringingstidspunktet, må det gjennomgående forventes at ombudsmannens saksbehandler settes over til en annen saksbehandler eller overordnet medarbeider ved Fylkesmannens kontor, eller at det videreformidles beskjed til saksbehandleren om å ringe tilbake så snart som mulig.

  1. Oppsummering

Saken gjelder behandlingstiden til Fylkesmannen i Oslo og Akershus i tilsynssak på området for helse- og omsorgstjenester. Etter to år og to måneder er saken ennå ikke ferdigbehandlet. Behandlingstiden er begrunnet med økende saksmengde og manglende ressurser.

Det er ikke godtgjort at saken er behandlet «uten ugrunnet opphold», jf. forvaltningsloven § 11 a første ledd. Klageren har heller ikke fått tilfredsstillende informasjon underveis. Kapasitetsutfordringer er ikke tilstrekkelig grunn for å unnlate å holde klageren orientert om saksfremdriften henhold til de kravene som følger av forvaltningsloven § 11 a og normer for god forvaltningsskikk.

Det forutsettes at Fylkesmannen nå sørger for å få ferdigbehandlet tilsynssaken. Fylkesmannen bes videre om å gjennomgå sine rutiner – og om nødvendig iverksette andre tiltak – for å sikre at klagere i tilsynssaker blir gitt tilfredsstillende informasjon under sakens gang.

Det bes om at Fylkesmannen holder ombudsmannen orientert om den videre utviklingen av saken gjennom oversendelse av kopi av videre korrespondanse med klageren og Pasient- og brukerombudet. Videre bes det om at Fylkesmannen innen 9. november 2018 gir en skriftlig redegjørelse for hva som vil bli gjort for å sikre at klagere i tilsynssaker blir gitt tilfredsstillende informasjon under sakens gang.

To vedtak om sammenslåing av viltområder

Saken gjelder tvangssammenslåing av eiendommer til felles viltområde i medhold av viltloven § 37. Miljødirektoratet omgjorde to vedtak fra kommunen om videreføring av slik sammenslåing. I begrunnelsen skrev direktoratet at viltloven § 37 har utspilt sin rolle i sakene og at partene enten må finne en frivillig ordning eller bringe sakene inn for jordskifteverket. Videre fremholdt direktoratet at sammenslåingene så langt ikke har fungert og at partene i liten grad har forsøkt å finne en frivillig ordning. Direktoratet gjorde også gjeldende at vedtak med hjemmel i viltloven § 37 i stadig mindre grad oppfyller målsettingen om en rasjonell og forsvarlig viltforvaltning.

Ombudsmannen er kommet til at direktoratet ikke i tilstrekkelig grad har angitt de faktiske forhold vedtakene bygger på, jf. forvaltningsloven § 25. Det er derfor begrunnet tvil om direktoratet kunne omgjøre sammenslåingene med den begrunnelsen som er gitt. Direktoratet bes om å vurdere sakene på nytt. 

Sakens bakgrunn

Hattfjelldal kommune vedtok i 1994 tvungen sammenslåing av Susendal Ørjedal storviltområde og Hattfjelldal viltområde. Susendal Ørjedal storviltområde eies av 63 private grunneiere og Statskog, mens Hattfjelldal viltområde eies av 90 private grunneiere og Statskog.

Som følge av endring 1. mars 2011 i forskrift om felles viltområde, opphørte sammenslåingene 31. mars 2013. Etter opphøret ønsket de private grunneierne å videreføre de sammenslåtte viltområdene. Statskog derimot, ønsket å trekke seg ut.

Hattfjelldal kommune innkalte grunneierne til møte for å oppnå en frivillig avtale om sammenslåing i medhold av viltloven § 37. Kommunen avholdt fellesmøter for de to viltområdene i første kvartal 2017. Grunneierne kom ikke til enighet. Kommunen godkjente 19. april 2017 de private grunneiernes beslutning om å slå sammen viltområdene. Etter klage fra Statskog vedtok Miljødirektoratet at sammenslåingene skal opphøre fra jaktsesongen 2018/2019. Direktoratet begrunnet vedtakene med blant annet at viltloven § 37 har utspilt sin rolle i disse sakene og at partene selv må komme frem til en frivillig ordning eller bringe saken inn for jordskifteverket. I vedtakene skrev direktoratet blant annet:

«Miljødirektoratet legger til grunn at eiendomsgrensene innenfor storviltområdet var og er et dårlig utgangspunkt for å oppnå en fornuftig storviltforvaltning. Det har derfor vært viktig både for kommunen og direktoratet å få i stand bedre grunneiersamarbeid. Til tross for betydelig innsats fra offentlig viltforvaltning har det ikke lykkes å komme frem til frivillige samarbeid om en fornuftig valdstruktur. Vi legger derfor til grunn at det tidligere har vært nødvendig å bruke viltlovens § 37 om tvungen sammenslåing og viser i den forbindelse til vårt vedtak av 1994.

Det må understrekes at det er grunneier som har jaktretten jf. viltlovens § 27 og at det skal meget til før en grunneier mot sin vilje skal måtte samarbeide med andre grunneiere for å oppnå målsetningen om god arrondering. En langvarig bruk av reglene om tvungen sammenslåing vil ha et preg av ekspropriasjon.

Det må forventes at partene strekker seg så langt som mulig for å få unngå tvungen sammenslåing. Det er bare når dette er gjort og forhandlingene likevel mislykkes, at en kan ta i bruk reglene i annet ledd om flertallsvedtak. Vi legger til grunn at kravet til forhandlingsvilje og innsats ytterligere skjerpes når det gjelder søknad om forlengelse av tidligere § 37 vedtak.

Vi legger vekt på at partene i liten grad har forsøkt å komme frem til en frivillig ordning. Mye av ansvaret for å drive denne prosessen vil ligge på flertallet. Mindretallets handlingsrom er begrenset som følge av at de er tvunget til å godta både sammenslåingen og jaktreglene. Det skal likevel understrekes at det også ligger et ansvar på mindretallet til i forhandlinger å vise vilje til å nærme seg flertallets standpunkter.

Miljødirektoratet har etter dette kommet til ikke å kunne stadfeste kommunens vedtak. Vi mener viltlovens § 37 i denne saken har utspilt sin rolle og at partene enten selv må komme frem til en frivillig ordning eller ta et initiativ til å bringe saken inn for jordskifteverket.»

De private grunneierne ved advokat A klaget til ombudsmannen.

Undersøkelsene herfra

Ombudsmannen besluttet å undersøke sakene nærmere. Direktoratet ble bedt om å redegjøre for hvorfor det mente at viltloven § 37 hadde utspilt sin rolle. Direktoratets svar var:

«Vi mener ikke at § 37 generelt har utspilt sin rolle. Ordene ‘utspilt sin rolle’ må sees i sammenheng med ‘i denne saken’. En kan selvfølgelig her diskutere ordvalget, men intensjonen var å gi uttrykk for at det i denne konkrete saken er så mange momenter som taler mot en videre tvungen sammenslåing etter viltlovens § 37, at dersom en part i fremtiden ønsker et videre grunneiersamarbeid er det naturlig at jordskifteverket blir koblet inn.

Som innledningsvis antydet er bestemmelsen lite brukt. Etter vår vurdering skyldes dette at vedtak med hjemmel i bestemmelsen i stadig mindre grad oppfyller målsettingen i bestemmelsens første ledd. Forvaltningen av jaktbare viltarter er under stadig utvikling. Det er derfor ikke sikkert at de samme grepene som fremmet en forsvarlig og rasjonell viltforvaltning i 1981, gjør det også i dag.

Det har lenge vært fokus på å forvalte viltet innenfor større geografiske enheter. Det som er nytt etter 1981 er en klar trend i retning av at grunneier blir sterkere involvert i viltforvaltningen. Grunneier, i samarbeid med kommunen, er gitt mulighet til å utvikle langsiktige planer for bærekraftig forvaltning. Denne utviklingen har skjedd i nær dialog med landets grunneiere og har vært etterspurt fra deres side. … Dette er imidlertid en frihet under ansvar og forutsetter en stor grad av involvering og samarbeidsevne fra grunneiersiden.

Vi har brakt i erfaring at bruken av viltlovens § 37 generelt ikke er forenlig med en slik målsetting. Regelverket som i stadig større grad har lagt oppgaver som tidligere lå til offentlige forvaltningsorgan, til grunneierne forutsetter at det internt blant grunneierne er et godt samarbeidsklima og vilje til å finne frem de beste løsningene.

Hva som er en ‘forsvarlig og rasjonell viltforvaltning’ må tolkes ut fra nåsituasjonen og ikke slik den var i 1981.»

Miljødirektoratet fikk også spørsmål om hva som var det rettslige grunnlaget for standpunktet om at kravet til forhandlinger skjerpes ved videreføring av tidligere vedtak etter viltloven § 37. Til dette spørsmålet svarte direktoratet blant annet:

«Miljødirektoratet mener at viltlovens § 37 setter krav til forhandlinger, men ikke til innholdet i forhandlingene. Det direkte svaret på spørsmålet er at vi ikke mener det kan settes krav om ytterligere forhandlinger. Slik loven er formulert vil de prosessuelle reglene være tilfredsstilt når det kan svares bekreftende på at det har funnet sted forhandlinger. Vi mener at våre uttalelser om innholdet i forhandlingene må sees i lys av følgende:

Selv om klagen ikke er spesifikk på om den gjelder klage over avstemningen eller klage over innholdet av jaktreglene, legger vi til grunn at klagen særlig fokusere på urimeligheter i jaktreglene. Vi har derfor behandlet klagen med dette som utgangspunkt.

Når direktoratet i klagesaker er satt til å vurdere innholdet i jaktreglene, er det rom for skjønn. I jaktreglene er det fastsatt viktige privatrettslige rettigheter både hva gjelder rettighetshavernes faktiske mulighet til å utøve jakt og til å heve utbytte fra jakten. Vi har lagt til grunn at klagesaken gjelder begge disse forholdene.

Vi har i begge klagesaken fra Hattfjelldal som har vært til behandling hos oss lagt vekt på de negative erfaringene vi har hatt med tvungen sammenslåing generelt. Disse negative tilbakemeldingene er i de aller fleste tilfellene avledet av det mindretallet mener er en urettferdighet nedfelt i jaktreglene. De får enten ikke tilstrekkelig jakt, ikke tilstrekkelig utbytte av jakten eller begge deler. Det mindretallet ser på som en urettferdighet medfører vedvarende konflikt. Dette er omtalt nærmere i vårt vedtak av 14. november 2017.

Miljødirektoratet skal vurdere alle sider av saken. Vi mener at også negative erfaringer knyttet til oppnåelsen av formålsbestemmelsene i § 37 første ledd er relevant i denne sammenheng. Dette er utgangspunktet for vår restriktive holdning. Erfaringene har betydning for det skjønnet vi har utøvd hva gjelder innholdet i jaktreglene. Vi mener Miljødirektoratet ikke alene er henvist til å vurdere vedtakets gyldighet i forhold til prosessuelle bestemmelser i viltlovens § 37 og forskrift til bestemmelsen, men også til det materielle innholdet i kommunens vedtak.»

Advokat A innga merknader til direktoratets svar som direktoratet fikk anledning til å kommentere.

Ombudsmannens syn på saken

Rettslig utgangspunkt

Sammenslåing av utmarksarealer til et felles viltområde reguleres av viltloven § 37:

«§ 37 (sammenslåing til felles viltområde)

For å fremme en forsvarlig og rasjonell viltforvaltning skal viltorganene ved opplysning og tilrettelegging arbeide for organisering av utmarksarealer til felles viltområde.

Dersom kommunen finner at flere eiendommer bør slås sammen til felles viltområde, skal de jaktberettigede innkalles til fellesmøte der kommunen i samsvar med regler fastsatt av departementet søker å oppnå en frivillig avtale om sammenslåing.

Oppnås ikke enighet etter annet ledd, kan et flertall av de jaktberettigede hvis grunn etter kommunens skjønn representerer en overvekt i jaktlig henseende, med bindende virkning for de øvrige beslutte at eiendommen skal slås sammen til et felles viltområde.

Når flere eiendommer er slått sammen til et felles viltområde, kan de jaktberettigede ved flertallsvedtak etter tredje ledd fastsette regler om utøvelse av jakt, salg av jaktkort, gjennomføring av viltstelltiltak og fordeling av omkostninger og utbytte av jakten.

Vedtak etter tredje og fjerde ledd trenger godkjennelse av kommunen. Kommunens avgjørelse kan påklages til Direktoratet.

Departementet gir nærmere regler om gjennomføring av bestemmelsene i denne paragraf, herunder om at fylkeskommunen skal tre i stedet for kommunen når eiendommene ligger i forskjellige kommuner.»

Etter første ledd skal viltorganene ved opplysning og tilrettelegging arbeide for organisering av utmarksområder til felles viltområde. Hvis kommunen finner at utmarkseiendommer bør slås sammen, skal den innkalle de jaktberettigede til møte for å komme frem til en frivillig avtale om sammenslåing, jf. annet ledd. Bestemmelsen bygger altså prinsipalt på frivillighet. Tredje ledd bestemmer likevel at hvis grunneierne ikke blir enige, kan flertallet bestemme at eiendommene skal slås sammen. Et slikt vedtak trenger imidlertid godkjennelse av kommunen for å være bindende, jf. femte ledd.

Fremgangsmåten ved sammenslåing er nærmere regulert i forskrift om gjennomføringen av bestemmelse om sammenslåing av eiendommer til felles viltområde i viltloven § 37.  Av § 37 og den tilhørende forskriften følger at vilkår for og fremgangsmåte ved sammenslåing er de samme ved en ny sammenslåing som ved videreføring av en eksisterende.

Det fremgår av fjerde ledd at når flere eiendommer er slått sammen, kan de jaktberettigede ved flertallsvedtak fastsette regler om bl.a. utøvelse av jakt og fordeling av omkostninger og jaktutbytte i området.

Viltloven § 37 angir ikke hva kommunen kan eller skal vektlegge i vurderingen av om et flertallsvedtak skal godkjennes. Av lovens forarbeid Ot.prp. nr. 9 (1980-1981) s. 63 følger imidlertid at formålet med bestemmelsen er å sørge for hensiktsmessige driftsenheter. Videre fremgår av første ledd at viltorganene skal arbeide for en forsvarlig og rasjonell viltforvaltning. Ombudsmannen legger derfor til grunn at vurderingen må bygge på hva som er saklig og relevant hensett til disse formålene, dvs. hensiktsmessige driftsenheter som sikrer forsvarlig og rasjonell forvaltning.

Av femte ledd annet punktum følger at kommunens avgjørelser kan påklages til Miljødirektoratet, jf. § 4 nr. 2. I rundskriv H-1998-2103 om retningslinjer for statlig klagebehandling heter det i punkt 10.3 at hovedtyngden av direktoratets prøving må være om det felles viltområdet fremmer de nasjonale hensyn viltloven skal ivareta. I viltloven § 1 første ledd presiseres at lovens formål er å forvalte viltet slik at naturens artsrikdom og produktivitet bevares.

Forvaltningsloven (fvl.) § 24 oppstiller krav om at enkeltvedtak skal grunngis. Etter fvl. § 25 skal begrunnelsen vise til reglene og de faktiske forhold vedtaket bygger på. De avgjørende hovedhensynene bør også nevnes. Begrunnelsesplikten skal sikre at de som berøres får nødvendig og tilstrekkelig informasjon til å forstå hva som har vært avgjørende for resultatet, jf. blant annet SOM-2016-2083. Den oppfordrer også til større grundighet og nøyaktighet, noe som i igjen vil gi flere materielt sett riktige avgjørelser.

I klagebehandlingen må altså direktoratet vurdere om sammenslåingen fører til hensiktsmessige driftsenheter som sikrer en rasjonell og forsvarlig forvaltning. Dersom direktoratet kommer til at sammenslåingen bør opphøre fordi den ikke ivaretar disse formålene, må det fremgå av begrunnelsen hvilke faktiske forhold vurderingen bygger på.

Nærmere om Miljødirektoratets begrunnelse for omgjøring

Miljødirektoratet har fremholdt at viltloven § 37 er lite brukt, og at bestemmelsen i stadig mindre grad oppfyller målsettingen om en rasjonell og forsvarlig viltforvaltning. Ifølge direktoratet har regelen utspilt sin rolle i disse sakene, bl.a. fordi sammenslåingen så langt ikke har fungert. Videre har direktoratet anført at partene i liten grad har forsøkt å finne en frivillig ordning. I vedtakene la direktoratet til grunn at kravene til forhandling skjerpes ved forlenging av tidligere sammenslåinger, men gikk bort fra dette standpunktet i svaret på undersøkelsene herfra. I henhold til direktoratet er det uansett så mange momenter som taler mot en fortsatt sammenslåing her at det ved et videre grunneiersamarbeid vil være naturlig å koble inn jordskifteverket.

Direktoratet har, slik ombudsmannen ser det, i liten grad vist til konkrete momenter ved de to sakene utover at det har vært langvarig uenighet mellom de private grunneierne og Statskog. Verken i vedtakene eller i svaret på undersøkelsene herfra er det gjort rede for hvorfor sammenslåingen så langt ikke har fungert, eller hvilke andre omstendigheter enn uenighet som gjør at den nå bør opphøre. Som nevnt er det nettopp uenighet viltloven § 37 tredje ledd retter seg mot. Lovgiver har med bestemmelsen åpnet for at flertallet, mot mindretallets vilje, kan beslutte sammenslåing. Det er derfor vanskelig å se at uenighet alene kan begrunne en omgjøring, selv ikke når den er langvarig. Ombudsmannen kan heller ikke se at det er støtte i viltloven for at man ved vedvarende uenighet skal bringe saken inn for jordskifteverket.

Direktoratet har videre fremholdt at partene ikke har gjort nok for å finne en frivillig ordning, og at mye av ansvaret her ligger hos flertallet. Direktoratet har imidlertid ikke vist til konkrete forhold ved den forutgående prosessen eller det tidligere samarbeidet som underbygger dette. Ombudsmannen kan dessuten ikke se at kravene til forhandlinger skjerpes ved videreføring av en tidligere sammenslåing, slik direktoratet la til grunn i vedtakene. De rettslige vilkårene slik de fremkommer i § 37 og den tilhørende forskriften, er som nevnt de samme ved en ny sammenslåing som ved videreføring av en eksisterende.

I svaret på undersøkelsene herfra skrev direktoratet at det i klagebehandlingen la til grunn at klagen særlig gjaldt urimeligheter i jaktreglene, jf. viltloven § 37 fjerde ledd. Direktoratet pekte på at det generelt har negativ erfaring med § 37 fordi flertallet i medhold av fjerde ledd vedtar jaktregler som ikke ivaretar mindretallet. Direktoratet har imidlertid ikke behandlet jaktreglene i de to aktuelle jaktområdene i begrunnelsen, verken i vedtakene eller i svaret på undersøkelsene herfra. Dersom omgjøringen skal begrunnes med skjevhet i jaktreglene, må det være reglene i disse to områdene som vurderes.

Direktoratet har også gjort gjeldende at viltloven § 37 generelt ikke lenger sikrer en rasjonell og forsvarlig viltforvaltning. Det pekte på at utviklingen etter 1981 har gått mot en sterkere involvering av grunneierne, der disse i samarbeid med kommunen får mulighet til å utvikle langsiktige planer for bærekraftig forvaltning. Ifølge direktoratet forutsetter denne involveringen et godt samarbeidsklima mellom grunneierne.

Ombudsmannen er ikke uenig i at samarbeidet med kommunen blir enklere ved et godt samarbeidsklima mellom grunneierne. Videre må det være klart at frivillighet har en rekke fordeler. I tillegg må nok en generell negativ erfaring med viltloven § 37 kunne tillegges en viss vekt. Men hensikten med viltloven § 37 tredje ledd er jo nettopp å regulere uenighet. Flertallet får med bestemmelsen rett til å beslutte sammenslåing. Det fremstår derfor tvilsomt om en omgjøring kan begrunnes med at grunneiernes involvering forutsetter frivillighet og et godt samarbeidsklima.

Konklusjon

Etter en gjennomgang av saken er ombudsmannen kommet til at det er begrunnet tvil om direktoratet har beskrevet de faktiske forhold omgjøringene bygger på, jf. forvaltningsloven § 25. Dette må anses som et forhold av betydning i saken, jf. sivilombudsmannsloven § 10 annet ledd siste punktum. Ombudsmannen ber derfor direktoratet vurdere sakene på nytt og holde ombudsmannen orientert om den nye behandlingen.

Innsatte i Arendal fengsel er svært preget av mye innlåsing og isolasjon

Det er bekymringsfylt at ressurssituasjonen og lav bemanning fører til soningsforhold som i Arendal fengsel, sier sivilombudsmannen etter et besøk til fengselet.

Se også:

Rapporten etter besøket til Arendal fengsel 7.–8. februar 2018 er publisert på sivilombudsmannens nettsider. Dato for besøket ble ikke varslet på forhånd. Fengselet har en ordinær kapasitet på 32 menn på avdelingene for høyere sikkerhet.

Innsatte preget av isolasjon

I fengselets varetektsavdeling var de innsatte innelåst i over 22 timer i døgnet hele uken, mens innsatte på domsavdelingen var innelåst i over 20 timer i helgene. Mange innsatte var sterkt preget av  isolasjonen.

– Vi snakket med både ansatte og innsatte som fortalte om gråt på cellene, spark i døren eller skriking. Flere fortalte om redsel for at medinnsatte kunne bli aggressive eller utagerende på grunn av den psykiske belastningen som innlåsingen medførte, sier sivilombudsmann Aage Thor Falkanger.

Flere selvmord og selvmordsforsøk

Arendal fengsel har i perioden 2008-2017 opplevd fire selvmord i tillegg til flere alvorlige selvmordsforsøk. Kun Oslo fengsel, med mangedoblet antall innsatte, hadde et høyere antall selvmord i samme periode.

– Det var et høyere antall innsatte ved Arendal fengsel som uttrykte selvmordstanker, eller som fortalte om medinnsatte som hadde slike tanker, enn vi har erfart under besøk til andre fengsler. Det begrensede sosiale fellesskapet og tanken på lange innlåsinger i helgene, ble trukket fram av flere som en medvirkende årsak til dette sier sivilombudsmannen.

Mangler penger – sitter innelåst i helgen

Arendal fengsel bar preg av å ha en begrenset ressurssituasjon. Dette fremstod som en medvirkende årsak til den høye graden av innlåsing. Fengselet hadde få fellesarealer og begrensede tiltak for å minske risikoen for isolasjonsskader hos innsatte. Fengselet opplyste at innlåsingsrutinene i helgene skyldtes begrensede økonomiske ressurser som gjorde det umulig å ha høyere helgebemanning. Det manglet også ressurser til å tilkalle vikarer ved sykdom.

– Det er sterkt bekymringsfylt at lav bemanning og ressursmessige forhold medfører at innsatte blir sittende isolerte uten at fengselet sikrer aktivisering og meningsfull menneskelig kontakt, sier sivilombudsmannen.

Les rapporten her. Her blir også fengselets oppfølging av besøket publisert.

Arendal fengsel 7.-8- februar 2018

Innsatte i Arendal fengsel er svært preget av mye innlåsing og isolasjon

- Det er bekymringsfylt at ressurssituasjonen og lav bemanning fører til soningsforhold som i Arendal fengsel, sier sivilombudsmannen etter et besøk til fengselet.

Rapporten etter besøket til Arendal fengsel 7.–8. februar 2018 er publisert på Sivilombudsmannens nettsider. Dato for besøket ble ikke varslet på forhånd. Fengselet har en ordinær kapasitet på 32 menn på avdelingene for høyere sikkerhet.

Innsatte preget av isolasjon
I fengselets varetektsavdeling var de innsatte innelåst i over 22 timer i døgnet hele uken, mens innsatte på domsavdelingen var innelåst i over 20 timer i helgene. Mange innsatte var sterkt preget av  isolasjonen.

– Vi snakket med både ansatte og innsatte som fortalte om gråt på cellene, spark i døren eller skriking. Flere fortalte om redsel for at medinnsatte kunne bli aggressive eller utagerende på grunn av den psykiske belastningen som innlåsingen medførte, sier sivilombudsmann Aage Thor Falkanger.

Flere selvmord og selvmordsforsøk

Arendal fengsel har i perioden 2008-2017 opplevd fire selvmord i tillegg til flere alvorlige selvmordsforsøk. Kun Oslo fengsel, med mangedoblet antall innsatte, hadde et høyere antall selvmord i samme periode.

– Det var et høyere antall innsatte ved Arendal fengsel som uttrykte selvmordstanker, eller som fortalte om medinnsatte som hadde slike tanker, enn vi har erfart under besøk til andre fengsler. Det begrensede sosiale fellesskapet og tanken på lange innlåsinger i helgene, ble trukket fram av flere som en medvirkende årsak til dette sier sivilombudsmannen.

Mangler penger – sitter innelåst i helgen
Arendal fengsel bar preg av å ha en begrenset ressurssituasjon. Dette fremstod som en medvirkende årsak til den høye graden av innlåsing. Fengselet hadde få fellesarealer og begrensede tiltak for å minske risikoen for isolasjonsskader hos innsatte. Fengselet opplyste at innlåsingsrutinene i helgene skyldtes begrensede økonomiske ressurser som gjorde det umulig å ha høyere helgebemanning. Det manglet også ressurser til å tilkalle vikarer ved sykdom.

– Det er sterkt bekymringsfylt at lav bemanning og ressursmessige forhold medfører at innsatte blir sittende isolerte uten at fengselet sikrer aktivisering og meningsfull menneskelig kontakt, sier sivilombudsmannen.

  • Forside
  • Uttalelser
  • Dekning av utgifter til pasientreise – avslag etter praksisendring

Dekning av utgifter til pasientreise – avslag etter praksisendring

Saken gjelder dekning av reiseutgifter ved behandling hos spesialisthelsetjenesten, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 2-6. En pasient hadde ved flere anledninger fått refundert reiseutgiftene med bil helt frem til behandlingsstedet. I denne saken fikk han imidlertid avslag på dekning av utgifter til bruk av bil på den siste reisestrekningen, idet denne ble ansett som gangavstand. Gjennom ombudsmannens undersøkelser kom det frem at vedtaket var et utslag av en generell innstramming av praksis i refusjonssaker hos Pasientreiser Helse Stavanger. Pasienten ble ikke varslet om denne innstrammingen før reisen.
Ombudsmannen har ikke innsigelser mot Fylkesmannens vurdering av hva som var nødvendige reiseutgifter. På bakgrunn av pasientens anførsler burde Fylkesmannen ha undersøkt hvorfor pasientreisekontorets vedtak var forskjellig fra tidligere vedtak for sammenlignbare reiser. Forvaltningen har normalt adgang til å endre praksis hvis tidligere praksis er i strid med loven. Da pasientreiseordningen er basert på etterskuddsvise refusjonsvedtak, burde det vært gitt informasjon om endringen. Ut fra erstatningsrettslige betraktninger bes Pasientreiser vurdere å refundere de pådratte utgiftene. Fylkesmannen bes for øvrig følge med på at pasientreisekontorene har en mest mulig ensartet praksis.

1 Sakens bakgrunn

Pasienter har på nærmere vilkår rett til dekning av «nødvendige» reiseutgifter ved behandling i spesialisthelsetjenesten, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 2-6 første ledd. Frem til 1. oktober 2016 fulgte det av § 2-6 tredje ledd at stønaden som et utgangspunkt skulle tilsvare taksten for den billigste reisemåten med rutegående transportmiddel, jf. bestemmelsens tredje ledd. Unntak fra dette gjaldt hvis det ikke gikk rutegående transport.

Fra 1. oktober 2016 får pasienter som utgangspunkt dekket en fast sats per kilometer uavhengig av reisemåte på reiser under 300 kilometer.

I praksis oppfylles retten til dekning av reiseutgifter ofte ved at pasienten selv må legge ut for reisen og søke dekning i ettertid. Først ved behandlingen av refusjonskravet tar forvaltningen stilling om de de pådratte utgiftene ligger innenfor det pasienten har rett til å få dekket.

Pasientreiser Helse Stavanger (heretter «Pasientreiser») traff 9. august 2016 vedtak om dekning av reiseutgifter i forbindelse med As (heretter «klagerens») behandling hos spesialist i Stavanger i juni 2016. Refusjonskravet ble delvis innvilget, og utbetalt refusjon var på 510 kroner. Dette var 150 kroner mindre enn det fremsatte kravet. Bakgrunnen for dette var at Pasientreiser avslo krav om dekning av fergebillett for bil fra Tau til Stavanger og av parkeringsutgifter i Stavanger. Pasientreisers begrunnelse var at behandlingsstedet lå i gangavstand fra fergekaien i Stavanger, og at klageren ikke hadde dokumentert at han ikke kunne benytte rutegående transport.

Klageren ba Pasientreiser om å omgjøre vedtaket. Han viste til at spesialistens kontor ikke lå ved fergekaien og at han måtte ta buss for å komme dit. Med billett og ombordtillegg ga bussreisen en tilleggsutgift på 106 kroner.

I et tilsvar til klagen skrev Pasientreiser at en avstand på 1 kilometer fra fergekai til behandler anses som gangavstand.

Deretter ba klageren om at saken ble oversendt Fylkesmannen i Rogaland for avgjørelse. Han viste til at han i tidligere saker hadde fått dekket utgiftene til bilbillett og parkeringsutgifter i Stavanger fullt ut, til tross for at gangavstanden hadde vært under 1 kilometer. Han etterspurte kopi av instruks eller veileder der det fremgikk at avstander under 1 kilometer var å anse som gangavstand.

Fylkesmannen i Rogaland stadfestet 15. februar 2017 Pasientreisers vedtak. I begrunnelsen gikk Fylkesmannen igjennom vilkårene i pasient- og brukerrettighetsloven § 2-6 og den dagjeldende syketransportforskriften §§ 3 og 5 første ledd og konkluderte med at vilkårene for dekning av utgiftene til bil og parkering ikke var oppfylt. Klagerens anførsler om at han ved tidligere anledninger hadde fått refundert utgifter til fergebillett for bil og parkering i Stavanger, ble ikke kommentert.

I brev 21. februar 2017 brakte klageren saken inn for ombudsmannen.

2 Ombudsmannens undersøkelser

Ombudsmannen innhentet kopi av saksdokumentene i klagerens saker om refusjon av reiseutgifter i løpet av de to siste årene hos Pasientreiser og Fylkesmannen. Det ble oversendt dokumenter knyttet til syv forskjellige reiser. Dokumentasjonen viste at for reiser gjennomført i august, september og november 2015 fikk klageren innvilget refusjon for utgifter til bilbillett på ferge m.m., selv om avstanden fra Stavanger fergekai var like lang eller kortere enn reisen i saken som er brakt inn for ombudsmannen. For en reise gjennomført i mars 2016 fikk han først avslag på dekning av utgifter til billett på fergen for reise til behandling hos samme spesialist som den denne saken gjelder. Klageren skrev da til Pasientreiser og forklarte at legekontoret ikke lå ved Stavanger fergekai, at han derfor alternativt måtte ta buss, og dette ikke ville medføre lavere utgifter. Pasientreiser omgjorde deretter vedtaket og innvilget refusjon av utgiftene.

Det ble besluttet å undersøke enkelte sider av klagen hit. I brev 28. april 2017 viste ombudsmannen til at det i klagen til Fylkesmannen var påpekt at klageren ved tidligere pasientreiser hadde fått dekket reise med bil fra hjemmet og til spesialist i Stavanger. Ombudsmannen spurte om Fylkesmannen i tilstrekkelig grad hadde vurdert dette forholdet, herunder om Fylkesmannen hadde gjort tilstrekkelig for å bringe på det rene hvorfor de ulike sakene fikk forskjellig utfall. Det ble vist til forvaltningsloven § 33 siste ledd og § 34 annet ledd annen setning.

Fylkesmannen ble også spurt om det påklagede vedtaket var utslag av en endret praksis. Dersom dette var tilfellet, ble det spurt hvordan en slik praksisendring var blitt signalisert til brukerne, slik at deres forventninger og mulighet til å innrette seg var ivaretatt. For det tilfellet at det ikke hadde skjedd en endring i praksis, ba ombudsmannen Fylkesmannen redegjøre for om hensynet til likebehandling var ivaretatt overfor klageren, og for på hvilken måte Fylkesmannen ville sikre likebehandling i fremtiden.

Fylkesmannen svarte i brev 24. mai 2017. Om saksutredningen skrev Fylkesmannen blant annet:

«Pasientreiser hadde ikke kommentert klagers anførsler. Fylkesmannen burde derfor undersøkt med Pasientreiser om klager tidligere hadde fått dekket reiseutgifter som han nå ikke fikk innvilget. Vi burde også spurt om årsaken til endringen i praksis. Dersom vi hadde undersøkt denne siden av saken bedre, ville vi fått avklart om klager hadde fått muntlig informasjon om at Pasientreiser ikke ville dekke utgiftene til bil på fergen mellom Tau og Stavanger og bilgodtgjørelse fra kaien til behandlingssted. Vi ville også hatt forutsetning for å kommentere klagers anførsler om endring av praksis. Fylkesmannen har ikke kommentert og vurdert klagers anførsler. Det ble lagt til grunn at saken var godt nok opplyst. Informasjon i vedtaket om reisestrekning, behandlingssted og informasjon om at klager ikke hadde dokumentert at han hadde behov for å benytte privatbil av helsemessige årsaker, gjorde at Fylkesmannen mente at Pasientreiser hadde vurdert saken ut fra korrekt faktum og at regelverket var forstått rett. Saksbehandlers lokalkunnskap hadde også betydning. Vi la også til grunn at Pasientreiser tidligere hadde tolket syketransportforskriften § 5 første og annet ledd feil og at klageren derfor hadde fått ytelser ut over det han hadde krav på. Fylkesmannen var ikke i tvil om at vedtaket skulle stadfestes.»

Til punktet om likebehandling skrev Fylkesmannen at Fylkesmannen ikke hadde behandlet klager fra klageren tidligere, og at Fylkesmannen derfor ikke hadde fraveket noen praksis om refusjon fra hans hjemsted til ulike behandlingssteder i Stavanger. Fylkesmannen hadde vært muntlig i kontakt med Pasientreiser og fått opplyst at det ikke hadde skjedd noen formell endring i rutinene. Derimot hadde lokalkontoret «fått en annen oppfatning» som medførte at pasienter som reiser med ferge fra Tau, ikke lenger får dekning for korte reiseavstander i Stavanger. Klageren skal ha fått forklaring fra Pasientreiser i august og september 2016 på hvorfor han ikke ville få dekket utgifter for bil på ferge og for bilkjøring fra kaien i Stavanger til behandlingsstedet.

Fylkesmannens redegjørelse ble forelagt klageren, som i brev 18. juni 2017 kom med merknader. Blant annet fremholdt han at det ikke var riktig at han hadde hatt samtaler med Pasientreiser i august og september 2016.

Fylkesmannen har ikke hatt ytterligere merknader til saken.

3 Ombudsmannens syn på saken

3.1 Fylkesmannens saksbehandling

Som klageinstans plikter Fylkesmannen å foreta en selvstendig vurdering av om klageren har krav på utgiftsdekning etter gjeldende regelverk. Dette innebærer blant annet at klageinstansen har et selvstendig ansvar for å påse at saken er tilstrekkelig utredet før vedtak treffes, jf. forvaltningsloven § 33 siste ledd.  Etter forvaltningsloven § 34 annet ledd annen setning har klageinstansen plikt til å «vurdere de synspunkter som klageren kommer med».

I klagen til Fylkesmannen viste klageren til at han ved tidligere, sammenlignbare reiser hadde fått dekket den typen utgifter klagen gjaldt. Fylkesmannen har i redegjørelsen hit erkjent at disse opplysningene burde vært nærmere undersøkt og kommentert i begrunnelsen for Fylkesmannens vedtak. Dersom Fylkesmannen skulle ha forutsetninger for å vurdere klagerens synspunkter, måtte pasientreisekontorets praksis ha vært undersøkt.

Spørsmålet om hva som er «nødvendige» reiseutgifter må antas å være et rettsspørsmål, som Fylkesmannen i utgangspunktet må kunne ta stilling til dersom det foreligger tilstrekkelige opplysninger om reisestrekning, transporttilbud, pasientens tilstand mv. Ved vurderingen av den enkelte sak vil det likevel måtte gjøres en rekke konkrete og til dels skjønnspregede vurderinger av transportbehovet og -mulighetene. Også fordi avviket fra tidligere praksis var tydelig, burde Fylkesmannen forsøkt å bringe på det rene hvorfor Pasientreiser var kommet til ulike konklusjoner i saker som gjaldt sammenlignbare reiser. Forutsatt at Fylkesmannens undersøkelser og vurderinger om forholdet også var blitt omtalt i begrunnelsen for vedtaket, ville det gjort det lettere for klageren å forstå hvorfor saksutfallet ble annerledes enn ved de tidligere reisene.

I forbindelse med svaret hit har Fylkesmannen undersøkt og vurdert betydningen av Pasientreisers tidligere praksis. Ut fra redegjørelsen er det ikke holdepunkter for at den mangelfulle utredningen av dette spørsmålet kan ha hatt betydning for Fylkesmannens avgjørelse i klagesaken. Det forutsettes at Fylkesmannen i fremtidige saker tar hensyn til innvendingene mot saksbehandlingen.

3.2 Mangelfull informasjon til klageren om endret praksis

Det legges til grunn at vurderingen av hva som er «nødvendige» reiseutgifter, er et rettsspørsmål. Ombudsmannen kan i utgangspunktet overprøve forvaltningens rettsanvendelse fullt ut. I pasientreisesakene vil det likevel måtte foretas en konkret vurdering for hver enkelt reisestrekning, basert på blant annet kjennskap til lokale forhold slik som avstander, tilgjengelige kollektive transportmidler, rutetider og parkeringsmuligheter. Ombudsmannen vil i praksis ha begrensede muligheter til å prøve slike vurderinger fullt ut.

Slik ombudsmannen forstår det, bygger Fylkesmannens vedtak på at avstanden fra fergekaien i Stavanger til behandleren var på under 1 kilometer, og at det ikke er nødvendig å bruke transportmidler på en så kort avstand for en person uten særskilte bevegelsesutfordringer. Ombudsmannen kan ikke se at det er grunnlag for å rette innvendinger mot Fylkesmannens rettsanvendelse på dette punktet.

Ombudsmannen har i utgangspunktet heller ikke innvendinger mot at Pasientreiser strammet inn praksis for refusjon av utgifter til bilbruk for personer som reiser til behandling i Stavanger via Tau. Innstrammingen synes å være et utslag av at refusjonspraksis har vært for liberal i forhold til det som følger av en korrekt tolkning av pasient- og brukerrettighetsloven med tilhørende forskrifter. At klageren og andre som følge av dette har fått dekket slike utgifter tidligere, medfører i utgangspunktet heller ikke at forvaltningen plikter å videreføre denne uriktige praksisen. Ombudsmannen har ikke grunnlag for å rette innvendinger mot Fylkesmannens konklusjon i klagesaken.

Det kan likevel være grunnlag for å erstatte de aktuelle reiseutgiftene på annet grunnlag. Pasientreiseordningen er innrettet slik at pasienten i mange tilfeller legger ut for reisen selv. Pasienten bærer altså selv risikoen for at reisen vil bli dekket. Selv om Pasientreiser eller Fylkesmannen har adgang til å endre praksis som ikke er i samsvar med loven, bør pasientene da informeres om endringene slik at de kan innrette seg i tide. Når pasienten tidligere har fått dekket samme reise fullt ut og ikke får informasjon om endring av praksis, har pasienten en naturlig forventning om å få dekket reisen fullt ut senere også.

For klagerens del var situasjonen at han ved en flere anledninger – og senest tidligere samme år – hadde fått dekket utgifter knyttet til bruk av egen bil i Stavanger i forbindelse med reiser som var sammenlignbare med den han foretok i juni 2016. Ved den tidligere reisen i 2016 fikk han først avslag på full refusjon, men han fikk medhold av Pasientreiser etter at han klaget. Pasientreiser hadde da en foranledning til å informere ham om omleggingen av praksis. Da det ikke ble gjort, oppfatter ombudsmannen det slik at klageren i god tro pådro seg utgifter som det senere viste seg at han ikke hadde krav på å få dekket. Reisen ble gjennomført i juni 2016, mens forvaltningen har opplyst at klageren i august og september 2016 fikk informasjon om praksisendringen.

Ombudsmannen ber på denne bakgrunn Pasientreiser om å vurdere om klageren bør gis full refusjon ut fra erstatningsrettslige betraktninger. Det bes om at Fylkesmannen videreformidler denne anmodningen til Pasientreiser.

Ombudsmannen bemerker for øvrig at det er viktig at Pasientreiser tilstreber en konsekvent praksis, som i tillegg er forutsigbar for pasientene, og ber Fylkesmannen om å følge opp eventuelle indikasjoner på ulik behandling.

  1. Konklusjon

Saken gjelder dekning av reiseutgifter ved behandling hos spesialisthelsetjenesten, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 2-6. En pasient hadde ved flere anledninger fått refundert reiseutgiftene med bil helt frem til behandlingsstedet. I denne saken fikk han imidlertid avslag på dekning av utgifter til bruk av bil på den siste reisestrekningen, idet denne ble ansett som gangavstand. Gjennom ombudsmannens undersøkelser kom det frem at vedtaket var et utslag av en generell innstramming av praksis i refusjonssaker hos Pasientreiser Helse Stavanger. Pasienten ble ikke varslet om denne innstrammingen før reisen.

Ombudsmannen har ikke innsigelser mot Fylkesmannens vurdering av hva som var nødvendige reiseutgifter. På bakgrunn av pasientens anførsler burde Fylkesmannen ha undersøkt hvorfor pasientreisekontorets vedtak var forskjellig fra tidligere vedtak for sammenlignbare reiser. Forvaltningen har normalt adgang til å endre praksis hvis tidligere praksis er i strid med loven. Da pasientreiseordningen er basert på etterskuddsvise refusjonsvedtak, burde det vært gitt informasjon om endringen. Ut fra erstatningsrettslige betraktninger bes Pasientreiser vurdere å refundere de pådratte utgiftene. Fylkesmannen bes for øvrig følge med på at pasientreisekontorene har en mest mulig ensartet praksis.

Ombudsmannen ber Fylkesmannen om å videreformidle denne uttalelsen til Pasientreiser Helse Stavanger. Det bes om at Pasientreiser innen 17. september 2018 orienterer ombudsmannen om oppfølgingen av saken, ved oversendelse av kopi av brev til klageren.

Manglende vurdering av naturmangfoldloven i plansak

Kommunal- og moderniseringsdepartementet godkjente en kommunedelplan som Fylkesmannen i Rogaland hadde fremmet innsigelse mot. Innsigelsen var blant annet begrunnet med at planen åpner for en vei som vil gi betydelige inngrep i og oppsplitting av et stort sammenhengende natur- og kulturlandskap med viktige landbruks,- natur, frilufts- og landskapsverdier. Departementets vedtak inneholdt ingen vurderinger etter naturmangfoldloven.

Ombudsmannen er kommet til at departementets vedtak ikke oppfyller kravet i naturmangfoldloven § 7, og at det knytter seg begrunnet tvil til om denne feilen kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold. Det stilles blant annet spørsmål ved den store vekten departementet har lagt på hensynet til det kommunale selvstyret i en sak hvor det foreligger nasjonale interesser. Ombudsmannen ber om at departementet behandler saken på nytt.

Sakens bakgrunn

Saken gjelder kommune­delplan 668 for Fv. 47 på strekningen Åkra sør–Veakrossen i Karmøy kommune. Planen åpner for en omkjøringsvei på denne strekningen, slik at fylkesveien ikke lenger skal gå gjennom Åkrehamn sentrum. Denne planen ble første gang vedtatt av Karmøy kommune­styre i 2011. Fylkesmannen i Rogaland hadde fremmet innsigelse mot det vedtatte trasé­alternativet (benevnt som alternativ 3), og mekling førte ikke frem. Det daværende Miljø­vern­­departementet vedtok 17. oktober 2012 å ta innsigelsen til følge, slik at kommune­del­planen ikke ble godkjent. I vedtaket fremgikk:

«Ut frå omsynet til viktig naturmangfald, landskap og jordvern godkjenner ikkje Miljø­vern­departementet kommunedelplan for ny FV 47 – Åkra Sør – Veakrossen i Karmøy kommune. Departementet meiner at det vedtekne alternativ 3 vil ha for store negative følgjer for nasjonalt og regionalt viktig naturmangfald, jordbruk, friluftsliv og landskap.»

Karmøy kommune vedtok 8. februar 2016 på nytt kommunedelplan 668 for Fv. 47 på strekningen Åkra sør–Veakrossen. Den vedtatte planen synes i stor grad å tilsvare kommune­­delplanen som ikke ble godkjent av Miljøverndepartementet i 2012. I forkant av det nye vedtaket hadde kommunen fått utarbeidet flere notater. Fire av disse er fagnotater ut­arbeidet av Ecofact, og gjelder henholdsvis hubro, åkerrikse, naturtyper og hydrologi i plan- og influens­området til den planlagte nye Fv. 47. I tillegg foreligger det notat fra Statens vegvesen med utfyllende informasjon til konsekvensutredningen som var utført i forbindelse med den første behandlingen av kommunedelplanen.

I forkant av kommunestyrets vedtak fremmet/opprettholdt Fylkesmannen i Rogaland inn­sigelsen til kommunedelplanen. Mekling førte ikke til enighet mellom partene. Kommunen viste til at innsigelsen er fulgt opp gjennom avbøtende tiltak i forbindelse med forslaget til ny kommunedelplan. Fylkes­mannen mente på sin side at det ikke var nye momenter i saken som tilsa at Miljøvern­departementets vedtak fra 2012 skulle settes til side.

Fylkesmannen sendte saken til Kommunal- og moderniseringsdepartementet for avgjørelse. I sin vurdering av behovet for den planlagte omkjøringsveien skrev Fylkesmannen:

«Det blir ikkje lagt opp til ny utbygging i vesentleg grad sør for Åkra. I tillegg er Skudenes­­ferja nedlagt etter opprettinga av T-sambandet. Det ligg ikkje føre planar for trafikkvekst sør for Åkra. Behovet for ei slik omkjøringsløysing er såleis sterkt redusert. Trafikktala viser også tydeleg at den største trafikken til og frå Åkra, er frå nordsida.

Fylkesmannen konkluderte slik:

«Fylkesmannen rår departementet til å ta motsegna til følgje med grunngjeving i at planen vil gi betydelege inngrep i og oppsplitting av eit stort samanhengande natur- og kulturlandskap med viktige landbruks-, natur-, frilufts- og landskapsverdiar. Omkjøringsvegen kjem i sterkt konflikt med viktige regionale og nasjonale jord­vern­interesser og viktige naturverdiar. Kystlynghei, hubro og åkerrikse vil i vesentleg grad bli negativt påverka, og Heiavatnet naturreservat vil bli bygd inne som følgje av omkjøringsvegen.»

Kommunal- og moderniseringsdepartementet avholdt befaring og møte i saken og innhentet uttalelser fra Klima- og miljødepartementet, Landbruks- og matdepartementet og Sam­ferdsels­­departementet.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet vedtok 2. desember 2016 å godkjenne kom­mune­­delplanen. Innsigelsen fra Fylkesmannen i Rogaland ble ikke tatt til følge. I vurderingen heter det:

«Kommunal- og moderniseringsdepartementet viser til vurderingene som er mottatt fra fylkesmannen og involverte departementer med underliggende etater. Her fram­kommer det at det er flere viktige hensyn og interesser som må veies opp mot hverandre. Hensynet til lokaldemokratiet og målet om å legge til rette for mer lokal tilpassing av arealpolitikken tillegges stor vekt.

Som Klima- og miljøverndepartementet påpeker, vil ny Fv. 47 etter foreslått trasé få konsekvenser for viktige verdier knyttet til naturmangfold, friluftsliv og landskap. Kommunal- og moderniseringsdepartementet viser til at Karmøy kommune gjennom planarbeidet er kjent med disse verdiene i området, og mener at det er mulig å finne tilfredsstillende avbøtende tiltak. Det er vedtatt retningslinjer til kommunedelplanen med føringer om hvordan hensyn til landskapsbilde, naturmiljø og landbruk skal følges opp i kommende reguleringsplan. Departementet legger til grunn at disse retningslinjene følges opp i det videre planarbeidet.»

Etter henvendelse fra A kom departementet 22. mars 2018 til følgende:

«Etter en gjennomgang av saken kan departementet ikke se at det er svakheter ved innsigelsesvedtaket som tilsier at det er ugyldig eller at det er andre grunner som gjør at departementet bør endre vedtaket av 2. desember 2016.»

A klaget deretter saken inn for ombudsmannen. Klagen er fremmet på vegne av en rekke grunneiere innenfor planområdet, samt følgende interesse­organisasjoner: Fremtiden i våre hender Haugaland, Karmøy Bonde- og små­brukar­lag, Sabima, Haugaland Natur og ungdom, Naturvernforbundet i Rogaland og Norsk Ornitologisk Forening. A anførte blant annet at departementets vedtak ikke tilfredsstiller forvaltnings­lovens og natur­mang­foldlovens krav til begrunnelse, her­under at det ikke fremgår av vedtaket hvordan prinsippene i naturmang­fold­loven §§ 8-12 er vurdert.

Ombudsmannen fant grunn til å foreta nærmere undersøkelser av saken.

Undersøkelsene herfra

I brev herfra til departementet ble det først vist til formuleringen om at departementet har lagt «stor vekt» på «[h]ensynet til lokal­demokratiet». Lagmannsretten fant i LB-2014-40734 at det er «begrenset rom for å legge vekt på det lokale selvstyret i en sak hvor det er funnet å fore­ligge nasjonale interesser». Klageren hadde under henvisning til denne dommen anført at det i denne saken er godt dokumentert at det foreligger nasjonale interesser. Vi ba om at departementet ga en nærmere redegjørelse for vektingen av hensynet til lokal­demokratiet sammenholdt med nasjonale interesser i saken.

Videre spurte vi hvordan vedtaket 2. desember 2016 forholdt seg til kravet i naturmang­fold­loven § 7 annet punktum om at prinsippene i lovens §§ 8 til 12 skal legges til grunn ved utøving av offentlig myndighet, samt hvilken betydning dette har for vedtakets gyldighet.

På det første spørsmålet viste departementet til at Karmøy kommunestyre, etter at det er foretatt ytterligere utredninger i saken, på nytt har vedtatt dette alternativet for veien. Alternativet som det daværende Miljøverndepartementet i 2012 anmodet kommunen om å vurdere, ble altså ikke ansett som aktuelt av kommunen. Videre fremgår:

«Dette betyr ikke at departementet ikke har vært klar over andre viktig hensyn i saken. Kommunens valg av vegløsning er vurdert opp mot disse interessene. Vi viser her til at det i selve begrunnelsen fra departementet nettopp er vist til at det av saken framgår at det er flere viktige hensyn og interesser som må veies mot hver­andre. Det er dessuten særskilt pekt på at kommunen som del av det videre regulerings­arbeidet, vil konkretisere og fastsette nødvendige avbøtende tiltak for å ivareta landskapsbilde, naturmiljø og landbruk. Departementet viser til at kommunen mener det er mulig å finne tilfredsstillende avbøtende tiltak. Departementet har tillit [til] at kommunen som planmyndighet vil ivareta de nasjonale interessene, i samsvar med de retningslinjer kommunen har vedtatt for det videre planarbeidet.

Departementet viser ellers til det som er uttalt i departementets brev 22. mars 2018 til [A]. Det vil ofte være motstridende hensyn mellom utbygging og vern i plansaker. Innenfor plan- og bygningslovens rammer er kom­munen gitt vide fullmakter til å bestemme hvordan arealer skal benyttes. Valget mellom utbygging og vern beror derfor i stor grad på det frie skjønn kommunestyret har når de treffer planvedtak. Selv om det anses å foreligge nasjonale interesser knyttet til naturmangfold i et planområde, betyr ikke dette at det ikke kan åpnes for tiltak som anses som viktige ut fra andre samfunnsmessige hensyn. I denne konkrete saken godkjente departementet kommunedelplanen med det alternativet som kommunen hadde vedtatt, selv om dette berørte andre viktige interesser. Dette ligger innenfor det handlingsrom som foreligger i arealplanleggingen etter plan- og bygningsloven.»

Videre kunne ikke departementet se at dommen fra Borgarting lagmannsrett er overførbar til denne saken. Dette ble begrunnet med at dommen gjaldt en sak der departementet endret en plan på et annet punkt enn det innsigelsen gjaldt, på grunn av at et tiltak var i strid med nasjonale interesser, jf. plan- og bygningsloven 1985 § 27-2 nr. 3. Lagmannsretten kom til at det forelå nasjonale interesser og at departementets vedtak var gyldig, og avviste anførselen om at det skulle vært lagt vekt på det lokale selvstyret.

Departementet besvarte våre spørsmål knyttet til naturmangfoldloven slik:

«Vurderingen av prinsippene i naturmangfoldloven §§ 8-12 framgår ikke av departementets vedtak, slik det er krav om etter naturmangfoldloven § 7. Dette har imidlertid etter departementets vurdering ikke hatt betydning for vedtaket. Hensynet til naturmangfold var grundig belyst i saken, blant annet gjennom nye utredninger som var foretatt etter at departementet behandlet saken i 2012. I kommunens behandling, i fylkesmannens innsigelse og i fylkesmannens oversendelsesbrev til departementet var også hensynet til naturmangfold synliggjort og vurdert. I brevet 29. juni 2016 fra Klima- og miljødepartementet ble virkningen for naturmangfoldet vurdert, basert på den forutgående uttalelsen fra Klima- og miljødirektoratet 7. juni 2016. Det var derfor ikke tvil om at vegen berørte viktig naturmangfold og at dette hensynet ble vurdert ved avgjørelsen, selv om den formelle vurderingen av prinsippene i naturmangfoldloven ikke var synliggjort i brevet fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

Departementet viser også til at [det] i Miljøverndepartementets vedtak 17. oktober 2012 på s. 7 ble foretatt en vurdering i forhold til prinsippene i naturmangfoldloven §§ 8-12. Det ble blant annet vist til uttalelse fra Direktoratet for naturforvaltning om at det ikke forelå tilstrekkelig kunnskap om konsekvensene for naturmangfold, og at føre-var-prinsippet i naturmangfoldloven § 9 derfor måtte få stor vekt. Departe­mentet vurderte derfor ved behandlingen i 2016 spesielt om de tilleggsutredningene som var gjort medførte at det nå forelå tilstrekkelig kunnskap. Departementet kom til at det på dette tidspunktet forelå tilstrekkelig kunnskap og at planen kunne god­kjennes.

Departementet har også lagt vekt på at saken gjelder en kommunedelplan med krav om reguleringsplan før gjennomføring. Dersom kommunen ikke følger opp med nødvendige avbøtende tiltak slik at nasjonale interesser ivaretas i reguleringsplanen, vil fylkesmannen kunne fremme innsigelse til reguleringsplanen.»

Klageren kommenterte departementets svar på spørsmålet knyttet til naturmang­fold­loven. Han viste til likheter med saken som var bakgrunnen for ombudsmannens uttalelse 18. februar 2013 (SOM-2011-1327). Videre viste han til Miljøverndepartementets vedtak fra 2012 «der de nettopp foretok den vurderingen som [naturmangfoldloven] krever. Konklusjonen i vedtaket ble da det motsatte av vedtaket fra [Kommunal- og moderniserings­departementet] av 2. desember 2016 – begrunnet i de hensynene [naturmangfoldloven] er satt til å ivareta, herunder nasjonale og regionale naturmangfoldsinteresser». Klageren skrev så:

«Når [Kommunal- og moderniseringsdepartementet] i sitt vedtak utelater å gjøre den lovpålagte vurderingen etter [naturmangfoldloven] i en sak der natur­mangfolds­interessene er meget sentrale og tungtveiende, er det etter vår klare opp­fatning slik at saksbe­handlings­feilen er av en slik karakter at vilkårene for å kjenne vedtaket ugyldig er opp­fylt, jf. [forvaltningsloven] § 41.»

Departementet hadde ingen ytterligere merknader i saken.

Ombudsmannens syn på saken

Formålet med naturmangfoldloven er at «naturen med dens biologiske, landskapsmessige og geologiske mangfold og økologiske prosesser tas vare på ved bærekraftig bruk og vern, også slik at den gir grunnlag for menneskenes virksomhet, kultur, helse og trivsel, nå og i fremtiden, også som grunnlag for samisk kultur», jf. lovens § 1. Naturmangfoldloven stiller krav til saksbehandlingen ved utøving av offentlig myndighet på flere rettsområder og står på egne ben i forhold til for eksempel reglene om utredning og begrunnelse i forvaltnings­loven §§ 17, 24 og 25.

Naturmangfoldloven § 7 har denne ordlyden:

«Prinsippene i §§ 8 til 12 skal legges til grunn som retningslinjer ved utøving av offentlig myndighet, herunder når et forvaltningsorgan tildeler tilskudd, og ved forvaltning av fast eiendom. Vurderingen etter første punktum skal fremgå av beslutningen.»

I naturmangfoldloven §§ 8 til 12 er det gitt bestemmelser om blant annet krav til kunnskaps­grunnlaget, anvendelse av «føre-var-prinsippet», økosystemtilnærming og vurdering ut fra samlet belastning, samt miljøforsvarlige teknikker og driftsmetoder. Det bør også synlig­gjøres hvordan saken påvirker muligheten for å nå forvaltningsmålene for naturtyper og arter i naturmang­fold­loven §§ 4 og 5.

Departementets vedtak 2. februar 2016 opp­fyller ikke kravet i natur­mangfoldloven § 7. I svaret på ombudsmannens spørsmål har departe­mentet erkjent dette. Spørsmålet blir hvilke eventuelle følger feilen har for vedtaket om å godkjenne kommune­delplanen.

Den manglende vurderingen av naturmangfoldloven er en saksbehandlingsfeil. Etter forvaltnings­loven § 41 er et vedtak som lider av saksbehandlingsfeil likevel gyldig «når det er grunn til å regne med at feilen ikke kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold». Bestemmelsen gjelder etter sin ordlyd bare ved brudd på saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven eller forskrift gitt i medhold av loven, men den anvendes også analogisk på andre saksbehandlingsfeil. Det er ikke krav om sannsynlighetsovervekt for at feilen har fått betydning; en ikke helt fjerntliggende mulighet er tilstrekkelig.

Departementet har vist til at hensynet til naturmangfoldet var «synliggjort og vurdert» i kommunens behandling, Fylkesmannens innsigelse og oversendelse av inn­sigelsessaken til departementet, samt at Klima- og miljødepartementet vurderte virkningene for naturmang­foldet i sitt brev 29. juni 2016.

Ombudsmannen uttalte seg 18. februar 2013 (SOM-2011-1327) om lignende spørsmål i forbindelse med et vedtak av Landbruks- og matdepartementet om oppføring av rein­sperre­­gjerde. Her fremgår:

«Det er departementet som har vedtakskompetansen etter reindriftsloven § 24. Departementet må derfor selv vurdere forholdet til naturmangfoldloven; det er ikke tilstrekkelig å vise til en redegjørelse fra Reindriftsforvaltningen.»

Tilsvarende gjør seg gjeldende i denne saken, da plan- og bygningsloven § 11-16 annet ledd legger vedtakskompetansen for kommune(del)planer det er fremmet innsigelse mot til departe­mentet. Ombudsmannen kan vanskelig se at de øvrige instansers vurderinger er et tungt­veiende moment for at saksbehandlingsfeilen ikke kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold.

Når det gjelder Fylkes­mannen, argumenterer embetet både i innsigelsen og i over­sendelsen til departementet for at planen ikke bør stadfestes, blant annet på bakgrunn av de store inngrepene i viktige natur­verdier som planen vil åpne for:

«Omkjøringsvegen kjem i sterkt konflikt med … viktige naturverdiar. Kystlynghei, hubro og åkerrikse vil i vesentleg grad bli negativt påverka, og Heiavatnet natur­reservat vil bli bygd inne som følgje av omkjøringsvegen.»

Det er videre et sentralt poeng at Fylkesmannen ikke synes å ha foretatt slik vurdering av prinsippene i natur­mang­fold­loven som Kommunal- og moderniserings­departementet har forutsatt i rundskriv om inn­sigelse i plansaker etter plan- og bygnings­loven, H-2/14 pkt. 3.2.

I Klima- og miljødepartementets uttalelse 29. juni 2016 blir ulike arter av naturmangfold gjennomgått, før departementet konkluderer med at planen vil ha «stor negativ konsekvens for naturmangfold av nasjonal og vesentlig regional verdi». Klima- og miljødepartementet mener videre at det er «fremkommet momenter som taler for at det er enda mindre samfunnsmessig nytte i å anlegge veien, samt at det foreligger fakta om arter og naturtyper som gjør det enda mer konfliktfylt å bygge ut» i henhold til kommunedelplanen.

Vurderingene som er foretatt av Fylkesmannen og Klima- og miljødepartementet taler i stor grad mot å stadfeste kommunedelplanen. Departementet har uansett i sin vurdering av vedtakets gyldighet ikke pekt på hvilke eventuelle spesifikke deler av kommunens be­handling, Fylkesmannens innsigelse og oversendelse til departementet, samt Klima- og miljø­departementets brev, som kan tenkes å sammenfalle helt eller delvis med de vurderingene som skal gjøres etter naturmangfold­loven.

Departementet har videre vist til at hensynet til naturmangfoldet var grundig belyst i saken, blant annet gjennom utredningene som ble foretatt etter at Miljøverndepartementet behandlet saken i 2012.

Ombudsmannen er enig i at saken fremstår bedre opplyst nå enn da den ble behandlet av Miljøverndepartementet. Prinsippene i §§ 8 til 12 gjelder imidlertid mer enn bare sakens opplysning: De har betydning både for tilrettelegging av beslutningsgrunnlaget og for selve den avveiningen som finner sted ved avgjørelsen.

Det daværende Miljøverndepartementet kom 6. oktober 2011 med en uttalelse om hvordan saker som omhandler plan- og bygningsloven og naturmangfoldloven skal behandles (publisert i Planjuss 1/2012 side 4). Her frem­går blant annet at «jo mer og verdifullt natur­mangfold som berøres, desto grundigere må saken vurderes etter loven». Videre står det følgende om interesseavveiningen ved beslutninger etter plan- og bygnings­loven:

«Alle planvedtak etter plan- og bygningsloven bygger på en interesseavveiing. Hvilken vekt prinsippene i §§ 8-12 i naturmangfoldloven, sammen ved forvaltningsmålene i § 4 og § 5, blir tillagt i denne avveiingen, avhenger av hvilke naturmangfoldverdier som finnes, i hvilket omfang de vil bli berørt og av andre hensyn i saken. For å sikre mest mulig ensartet forvaltning i tråd med prinsippene, kreves det i § 7 i naturmangfold­loven at vurderingen og vektleggingen av prinsippene skal framgå av beslutningen. Det innebærer en plikt til å synliggjøre hvordan prinsippene er vurdert i den enkelte sak, i hvilken grad de er relevante, og hvilken vekt de er tillagt. Dersom planvedtaket berører naturtyper som er truet eller nær truet på Norsk rødliste for naturtyper 2011, verdifulle naturtyper Norge har et særlig ansvar for, truete eller nær truete arter på Norsk Rødliste for arter 2010 eller verdifulle arter Norge har et særlig ansvar for, skal prinsippene i §§ 8-12 tillegges større vekt.»

Kravet i naturmangfoldloven § 7 innebærer altså ikke bare at det skal fremgå at de aktuelle prin­sippene er vurdert, men også hvilken vekt disse skal ha. Det fremgår av Ot.prp. nr. 52 (2008-2009) side 378 at det vil «følge av alminnelige lovtolkningsprinsipper hvilken konkret betydning prinsippene vil ha i den enkelte sak».

Ombudsmannen er generelt varsom med å gå inn i forvaltningens vekting av saklige og relevante hensyn. I denne saken fremstår det imidlertid klart at det er nasjonale interesser knyttet til naturmangfoldet i planområdet. Det er blant annet sterkt og kritisk truede arter i plan- og influensområdet. Til tross for dette er det, slik vedtaket er formulert, ikke mulig å se hvordan disse hensynene er vurdert opp mot andre relevante hensyn. Det eneste som fremgår om vekting av ulike hensyn, er at departementet har lagt «stor vekt» på «[h]ensynet til lokaldemokratiet og målet om å legge til rette for mer lokal tilpassing av areal­politikken».

Hensynet til lokaldemokratiet vil normalt være et sentralt hensyn ved vurderingen av hvordan arealer skal disponeres. Vekten av dette hensynet vil likevel måtte avgjøres konkret i hver enkelt sak, og det er ikke slik at dette hensynet alltid vil være det mest tungtveiende ved arealdisponering og vedtakelse av arealplaner.

Dommen i LB-2014-40734 gjaldt en plansak (reguleringsplan) hvor det var fremsatt inn­sigelse og saken var bragt inn for det daværende Miljøverndepartementet. Lagmannsretten uttalte her at «det er begrenset rom for å legge vekt på det lokale selvstyret i en sak hvor det er funnet å foreligge nasjonale interesser». Ombudsmannen er enig i dette, og i motsetning til Kommunal- og moderniseringsdepartementet mener ombudsmannen at et slikt synspunkt også får anvendelse i denne saken.

Ombudsmannen finner på denne bakgrunn at det er begrunnet tvil om departementets manglende oppfylling av naturmangfoldloven § 7 kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold. Ombudsmannen ber om at departementet behandler saken på nytt. Ombuds­mannen ber videre om å bli orientert om resultatet av departementets nye behandling.

Konklusjon

Ombudsmannen er kommet til at departementets vedtak ikke oppfyller kravet i natur­mangfold­loven § 7, og at det knytter seg begrunnet tvil til om denne feilen kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold. Ombudsmannen stiller blant annet spørsmål ved den store vekten departementet har lagt på hensynet til det kommunale selvstyret i en sak hvor det foreligger nasjonale interesser.