Klageadgang etter eigedomsskattelova § 19

Saken gjelder klage over takseringen i en eiendomsskattesak. Kommunen hadde ikke realitetsbehandlet klagen fordi den mente at klagen var fremsatt på samme grunnlag som en tidligere klage over samme takst.

Ombudsmannen er kommet til at det ikke er grunnlag for å avvise en klage over overtakst fordi det også tidligere har vært klaget over for høy takst. Det avgjørende er om det i klagen fremmes nye argumenter som fordrer at kommunen må ta stilling til andre spørsmål enn i tidligere klage. Da ombudsmannen ikke kan se at det er grunnlag for avvisning, bes kommunen om å ta den aktuelle klagen til behandling.

Sakens bakgrunn

A (klager) er eier av boligeiendommen gnr. (…) bnr. (…) i Grimstad kommune. I 2014 fikk han utskrevet eiendomsskatt som var betydelig høyere enn skatten utskrevet for tidligere år. Han valgte derfor å klage over takstgrunnlaget kommunen hadde benyttet. I klagen fremholdt han at kommunen hadde taksert eiendommen for høyt både sett hen til eiendommens standard og beliggenhet, og sett hen til hva eiendommer i området ble omsatt for. Videre pekte han på feil i kommunens tallmateriale slik som feil areal for hovedetasje og garasje.

Grimstad kommunes Sakkyndige nemnd ga medhold i klagen 26. november 2014 og reduserte taksten fra 5,1 til 3,9 millioner kroner. I vedtaket skrev nemnda at taksten ble endret og satt skjønnsmessig «etter vurdering basert på omsetningspriser på sammenlignbare eiendommer i samme område». Feilene i kommunens tallmateriale ble også korrigert.

I 2018 klaget A på ny over det han mener er en uforholdsmessig høy eiendomskattetakst for eiendommen. I klagen fremholdt han at nemnda i 2014 takserte eiendommen hans til markedstakst, mens andre eiendommer i området er taksert til et nivå som ligger under markedspris. Denne klagen ble ikke realitetsbehandlet av Grimstad kommune. Kommunen mente at klagen fra 2018 gjaldt de samme forhold som klager hadde tatt opp i 2014, og at klagen over taksten derfor måtte avvises etter eigedomsskattelova § 19 første ledd tredje setning.

Etter dette ble saken brakt inn for ombudsmannen. I klagen til ombudsmannen 30. oktober 2018 anførte A at forholdene han klaget inn for kommunen i 2018, gjaldt andre spørsmål enn de kommunen tok stilling til i 2014. Mens klagen i 2014 gjaldt hvorvidt taksten var for høy i forhold til eiendommens markedsverdi, gjelder den nye klagen spørsmål om forskjellsbehandling.

Våre undersøkelser

Vi fant grunn til å undersøke saken nærmere. I brev 6. november 2018 ba vi om en nærmere redegjørelse for vurderingene som lå til grunn for å avvise As klage. Kommunen ble både bedt om å gi en redegjørelse for sin tolkning av eigedomsskattelova § 19 tredje setning, og å begrunne hvorfor kommunen mener at de to klagene gjelder samme forhold.

I brev 30. november 2018 svarte kommunen at den tolker eigedomsskattelova § 19 første ledd tredje setning slik at en klager ikke kan klage over samme takst flere ganger med de samme klagegrunnene. Dersom klager ikke tidligere har fremsatt klage med de samme anførslene, mener kommunen at klageretten er i behold. Når det gjaldt denne aktuelle saken, forklarte kommunen sitt standpunkt på følgende måte:

«I klagen av 11. april 2014 klages det på mindre faktafeil vedrørende areal som ble tatt til følge og rettet. Videre ble det klaget på overtakst. Sakkyndig nemnd tok klagen om overtakst til følge og satte ned taksten. Dette ble ikke påklaget videre til Sakkyndig Klagenemnd av A.

I klagen av 21. mars 2018 klages det på overtakst på nytt. I klagen av 2014 sammenligner A sin eiendom med naboeiendommen og øvrige eiendommer i området. I 2018 gjør han det samme men noe mer detaljert ved å sammenligne konkrete omsetningspriser og takster på enkelt eiendommer. Men detaljene i seg selv gjør ikke at man kan tolke at det er nye momenter her.»

Klager fastholdt i brev 10. desember 2018 at den første klagen gjaldt overtakst knyttet til eiendommens faktiske verdi, mens klagen fra 2018 gjaldt mulig forskjellsbehandling ved takseringen. Mens klager i 2014 reagerte på at taksten var blitt satt langt over eiendommens faktiske verdi, gjaldt 2018-klagen spørsmålet om den aktuelle eiendommen var taksert etter andre prinsipper enn de omkringliggende eiendommene. At det i begge klagene ble vist til takseringen av naboeiendommer, er etter klagers syn ikke tilstrekkelig til å si at klagen gjelder det samme.

Ombudsmannens syn på saken

Retten til å klage over forvaltningens vedtak er en sentral rettssikkerhetsgaranti. Siden 2013 har eigedomsskattelova hatt bestemmelser om at eiendomsskatteyterne kan klage på beslutningen om å skrive ut eiendomsskatt i en kommune, og til å klage over utskrivingen av eiendomsskatt for en bestemt eiendom.

Klager over utskriving av eiendomsskatt dreier seg ofte om takseringen av vedkommende eiendom. Selv om taksering av eiendommene normalt ikke skjer oftere enn hvert tiende år, jf. eigedomsskattelova § 8 A -3, kan skattyterne påklage kommunens verdsettelse av eiendommen «kvart år i samband med den årlege utskrivinga av eigedomsskatt».  Forutsetningen er at det «ikkje er klaga på same grunnlag tidlegare år», jf. eigedomsskattelova § 19 første ledd tredje setning.

Begrunnelsen for den årlige klageretten over taksten er at eiendomsskatten er en byrde som kommunen ilegger borgerne ved et enkeltvedtak hvert eneste år. Lovgiver anså det som illusorisk at kommunen og klagenemndene ikke ville kunne gjøre feil ved takseringen. Dersom skattyterne kun ville ha klagemulighet i en kort periode etter at takstvedtaket ble sendt ut, ville dette kunne føre til at skattyterne risikerte å betale eiendomsskatt av en for høy takst i svært lang tid.

I forarbeidene til bestemmelsen, Prop. 112 L (2011-2012), viser Finansdepartementet til at det kan være flere grunner til at skattyterne ikke klager over takseringen samme år som den er foretatt. Det kan skyldes at skattyterne ikke oppdaget feilen det første året, eller at andre endringer ved kommunens eiendomsskattesatser fører til at takseringen blir av større betydning for skattyterne. I forarbeidene fremheves det samtidig at det var det viktig for lovgiver at hensynet til klagerne ble veiet opp mot de negative sidene klageretten har for kommunene. Blant annet er det, av hensyn til den offentlige ressursbruken, viktig at det er realitet i regelen om at taksering kun skjer hvert tiende år med mindre særlig grunner foreligger. Dette synes å være begrunnelsen for at det ikke kan klages over takseringen dersom man tidligere har klaget på samme grunnlag.

I denne saken har Grimstad kommune avslått å behandle 2018-klagen under henvisning til at både den og klagen fra 2014 gjelder overtakst. Forskjellen mellom klagene er etter kommunens syn detaljnivået. Kommunen forklarer sitt syn med å vise til at den sakkyndige nemnda i 2014 så at det ikke var tatt tilstrekkelig høyde for at pris per kvadratmeter ikke er lineær i forhold til arealstørrelsen. Eiendommen til A er større enn de fleste andre eiendommer i området, men ved den nye taksten så nemnda hen til tilsvarende boliger i kommunen i samme størrelse og med samme antall boenheter. Kommunen vurderer det slik at klagen fra 2018 gjelder overtakst på samme grunnlag som i 2014, og at det ikke fremmes nye anførsler.

Etter en gjennomgang av sakens dokumenter er ombudsmannen uenig i kommunens vurdering av at det i denne saken klages over samme grunnlag som i 2014. Det er naturlig at de aller fleste klager over takst i eiendomsskattesaker dreier seg om at eiendommen er taksert for høyt. Avvisning av alle nye klager over overtakst med begrunnelsen at det også tidligere har vært klaget over for høy takst, vil i praksis innebære at taksten kun kan påklages én gang. Etter lovens ordlyd er det imidlertid klart at skattyterne er gitt rett til å klage over samme takstgrunnlag mer enn en gang. Dette underbygges også av uttalelser i brev fra Finansdepartementet 19. mars 2013 hvor departementet uttaler at det ikke er nødvendig at det er foretatt en særskilt omtaksering av eiendommen for at skattyteren skal kunne fremme en ny klage over eiendomstaksten. Departementet la til grunn at «klageretten gjelder så lenge skattyter ikke har klaget av samme grunn tidligere».

Det avgjørende for om klagen er fremmet på samme grunnlag, må etter ombudsmannens syn være om det i klagen fremmes nye anførsler som innebærer at klageorganene må ta stilling til andre spørsmål enn ved den første klagen. Dette mener ombudsmannen er tilfelle i denne saken.

I klagen fra 2014 hevdet klager at taksten var satt urimelig høyt av flere grunner. Det ble fremholdt både at kommunen ikke synes å ha lagt vekt på husets alder, standard og beliggenhet, feil i arealberegningen og at taksten var satt langt over det eiendommer i området ble omsatt for. Slik ombudsmannen leser anførslene i klagen fra 2014, kan disse samlet sies å gå ut på at taksten er satt for høyt ut fra eiendommens reelle omsetningsverdi/markedsverdi.

Også klagen fra 2018 går ut på at taksten på eiendommen er satt for høyt, og det argumenters ut fra hva eiendommer i området omsettes for. Hovedanførselen i klagen er imidlertid en annen enn i 2014. Denne gangen argumenteres det ikke med at taksten er for høy sett hen til eiendommens egen markedsverdi, men at taksten på boligen er uforholdsmessig høy sammenlignet med andre boliger i nærheten. Klager mener at omkringliggende eiendommer er taksert etter prinsipper som gir en lavere takst enn hva markedsverdien på eiendommene skulle tilsi, og at det dermed blir usaklig forskjellsbehandling når hans eiendom er taksert til markedsverdi. Dette er anførsler som verken ble fremmet eller vurdert i 2014, og som ombudsmannen mener at klager har rett til å få prøvet hos kommunens klageorgan for eiendomsskatt.

Ombudsmannen ber etter dette kommunen om å ta den aktuelle klagen opp til behandling.

Konklusjon

Ombudsmannen har kommet til at klagen fra 2018 er fremsatt på et annet grunnlag enn klagen fra 2014. Det var derfor feil av kommunen å avvise klagen. Kommunen bes om å ta klagen til behandling så snart som mulig.

Fylkesmannens klagebehandling i sak om psykososialt skolemiljø

Saken gjelder fylkesmannens plikt til å behandle klager over vedtak i saker om skoleelevers psykososiale miljø.

Ombudsmannen er kommet til at Fylkesmannen skulle behandlet klagene på kommunens vedtak 3. mai 2017 og 5. juli 2017 etter opplæringslovas kapittel 9a slik det lød frem til lovendringen som trådte i kraft 1. august 2017. Fylkesmannen bes om å foreta en slik klagebehandling nå. Videre bes Fylkesmannen om å orientere ombudsmannen om sin oppfølging av saken.

Sakens bakgrunn

A var skoleåret 2016-2017 elev ved X skole i Y. B har på vegne av As mor, klaget over ulike forhold knyttet til As skolemiljø. Flere av avgjørelsene fra skolen/kommunen ble påklaget til Fylkesmannen. De aktuelle vedtakene gjaldt As psykososiale skolemiljø, og ble truffet i medhold av opplæringslova § 9a-3 tredje ledd slik bestemmelsen lød før 1. august 2017.

Henvendelsen til ombudsmannen gjelder det som er anført å være Fylkesmannens manglende behandling av klagene over Y kommunes vedtak 3. mai 2017 og 5. juli 2017.

Våre undersøkelser

Dokumentene i de to sakene har vært innhentet fra Fylkesmannen i Z. Samtidig som saksdokumentene ble innhentet, ba vi om en redegjørelse for saksgangen i de to klagesakene. Det ble bedt opplyst om Fylkesmannen hadde behandlet klagen over kommunens vedtak 3. mai 2017. I tillegg spurte vi om Fylkesmannens vedtak 11. oktober 2017 gjaldt klagen over kommunens vedtak 5. juli 2017.

Endelig ba vi Fylkesmannen redegjøre for om saken var behandlet i samsvar med forvaltningsloven § 34 annet ledd annet punktum og retningslinjene gitt i Utdanningsdirektoratets rundskriv Udir-2-2010 punkt 5.4.

I brev 22. november 2018, som ble sendt i kopi til B, opplyste Fylkesmannen at klagen på vedtaket 3. mai 2017 ikke var blitt formelt klagebehandlet. Det var imidlertid tatt stilling til anførslene i klagen i flere ulike brev.

Den aktuelle klagesaken ble oversendt fra kommunen etter at den nye håndhevingsordningen i opplæringslova trådte i kraft. Fremfor å behandle klagesaken etter det tidligere regelverket fattet Fylkesmannen et vedtak 2. oktober 2017 etter de nye reglene. Ut fra hensynet til elevens skolemiljø kunne ikke Fylkesmannen se at dette var en feilvurdering. I vedtaket 2. oktober 2017 ble det tatt stilling til hva som var lovlige, egnede og tilstrekkelige tiltak for eleven på tidspunktet for klagevedtaket. Videre skrev Fylkesmannen:

«Dersom vi hadde behandlet klagen over vedtaket av 3. mai 2017, ville vi nettopp ha vurdert hva som var gode tiltak på vårt vedtakstidspunkt, og ikke hva som ville ha vært det i mai 2017. Løsningen som ble valgt fremstod som å være godt egnet til å muliggjøre forbedring av elevens skolemiljø. Det er likevel en mulighet for at klagesaken burde ha blitt behandlet fullt ut etter regelverket som gjaldt før 1. august 2017.»

Fylkesmannen bekreftet at vedtaket 11. oktober 2017 gjaldt klage over kommunens vedtak 5. juli 2017. Ved behandlingen av klagen vurderte Fylkesmannen det som lite hensiktsmessig å foreta en ny vurdering av om tiltakene i dette vedtaket var egnet til å avhjelpe mobbing, ettersom det nylig var tatt stilling til egnede tiltak for eleven i Fylkesmannens klagevedtak 2. oktober 2017. De øvrige anførslene i klagen mente Fylkesmannen var kommentert i tråd med forvaltningsloven § 34 annet ledd annet punktum.

Ombudsmannens syn på saken

Rettslig grunnlag

Etter opplæringslova § 9a-3 tredje ledd, slik bestemmelsen lød frem til 1. august 2017, hadde skolen en plikt til å treffe enkeltvedtak dersom en elev eller forelder ba om tiltak som gjaldt det psykososiale skolemiljøet. Enkeltvedtaket kunne påklages til Fylkesmannen. Ved klagebehandlingen skulle Fylkesmannen vurdere om elevens rett til et godt psykososialt skolemiljø etter opplæringslova § 9a-1 var oppfylt, og om tiltakene i skolens vedtak var lovlige, egnede og tilstrekkelige til å oppfylle elevens rett.

I Utdanningsdirektoratets rundskriv til opplæringslova er det særlig presisert at klager over fortidige forhold ikke kan avvises, og at Fylkesmannen må vurdere om tiltakene var tilstrekkelige i det tidsrommet klagen omfatter, se UDIR-2-2010 punkt 5.4 under overskriften «Klage på fortidige forhold, for eksempel skolebytte, er ikke en avvisningsgrunn». Denne presiseringen ble tatt inn i rundskrivet etter ombudsmannens uttalelse 26. mars 2013 i sak SOM-2012-2941.

Fra 1. august 2017 ble reglene i kapittel 9a i opplæringslova endret til et nytt kapittel 9 A. Skolens plikt til å treffe enkeltvedtak ble erstattet med en aktivitetsplikt som er kommet til uttrykk i opplæringslova §§ 9 A-4 og 9 A-5. Den tidligere klageordningen ble erstattet av en håndhevingsordning der elever og foresatte kan melde ifra til Fylkesmannen dersom eleven ikke har et trygt og godt skolemiljø. Fylkesmannen skal etter slik melding vurdere om skolen har oppfylt sin aktivitetsplikt, jf. opplæringslova § 9 A-6 annet ledd. Fylkesmannens vedtak i slike saker regnes som et enkeltvedtak som kan påklages til Utdanningsdirektoratet.

Med den nye håndhevingsordningen er det innført visse begrensninger i hvilke saker Fylkesmannen skal ta til behandling. Dersom saken ikke gjelder skolemiljøet på skolen der eleven går når saken meldes til Fylkesmannen, skal saken avvises, jf. opplæringslova § 9 A-6 annet ledd. Av forarbeidene til lovendringen, Prp. 57 L (2016-2017) side 41, følger det at det dermed er oppstilt et krav om aktuell interesse for at Fylkesmannen skal ta en sak om det psykososiale skolemiljøet til behandling. Før lovendringen var det som nevnt ikke adgang til å avvise klager over enkeltvedtak på bakgrunn av at klagen gjaldt et fortidig forhold.

Klageinstansens kompetanse følger av forvaltningsloven § 34. Etter bestemmelsens annet ledd «kan» klageinstansen prøve alle sider av saken og ta hensyn til nye omstendigheter. Videre «skal» klageinstansen vurdere de synspunkter som klageren kommer med. Det er riktig, som Fylkesmannen har påpekt, at klageinstansen skal foreta en selvstendig prøving av saken ut fra forholdene på vedtakstidspunktet. Samtidig følger det klart av Utdanningsdirektoratets rundskriv til opplæringslova kapittel 9a (før lovendringen i 2017) at Fylkesmannen skal vurdere om tiltakene var tilstrekkelige i det tidsrommet klagen omfatter.

Fylkesmannens klagebehandling

Spørsmålet i denne saken er hvilket regelverk klagene på kommunens vedtak 3. mai 2017 og 5. juli 2017 skal behandles etter. Vedtakene ble truffet og påklaget før endringene i opplæringslovas kapittel 9a trådte i kraft 1. august 2017. Ombudsmannen kan ikke se at det ble gitt overgangsregler i opplæringslova som tilsier at klagesaker innkommet før 1. august 2017 skal behandles etter det nye regelverket.

I Fylkesmannens svar til ombudsmannen er det sitert fra et brev fra Utdanningsdirektoratet til alle landets fylkesmannsembeter om lovendringen. I brevet Fylkesmannen har sendt hit, står det:

«Når det gjelder overgangen mellom gammel og ny ordning, uttalte Utdanningsdirektoratet i et brev til fylkesmennene datert 26. juli 2017 at:

«[…] i saker der skolen har fattet enkeltvedtak før nytt kapittel 9 A trer i kraft 01.08.2017, skal Fylkesmannen behandle klagesaken etter nåværende kapittel 9a. Saker som blir meldt til skolene fra og med 01.08.2017, skal skolene og Fylkesmannen behandle etter nytt kapittel 9 A».»

På denne bakgrunn er det ombudsmannens vurdering at klagene på kommunens vedtak 3. mai 2017 og 5. juli 2017 skulle vært behandlet etter opplæringslovas regler slik de lød før lovendringen 1. august 2017.

Fylkesmannen hadde således en rettslig plikt til å behandle klagen på kommunens vedtak 3. mai 2017. Det er en feil fra Fylkesmannens side at denne klagen ikke er blitt behandlet.

Selv om det har gått lang tid siden vedtaket 3. mai 2017 ble truffet, bes Fylkesmannen om å foreta en slik klagebehandling nå. Det bør vurderes om tiltakene i det påklagede vedtaket var tilstrekkelige i det tidsrommet klagen omfatter, det vil si frem til vedtaket 3. mai 2017 ble erstattet av skolens aktivitetsplan høsten 2017.

Når det gjelder klagen over kommunens vedtak 5. juli 2017, fremstår Fylkesmannens vedtak 11. oktober 2017 som et svar på denne. Fylkesmannen har langt på vei tatt stilling til partens anførsler i tråd med forvaltningsloven § 34 annet ledd annet punktum. Det hadde likevel vært ønskelig at Fylkesmannen hadde tatt eksplisitt stilling til om tiltakene i vedtaket 5. juli 2017 var lovlige, egnede og tilstrekkelige til å oppfylle elevens rett til et godt psykososialt skolemiljø i det tidsrommet klagen omfatter, noe som ville ha vært i samsvar med føringene i Utdanningsdirektoratets rundskriv.

I redegjørelsen hit er opplyst at klagen over vedtaket ble behandlet etter regelverket som trådte i kraft 1. august 2017. I Fylkesmannens brev 6. november 2017 til B er det imidlertid opplyst at Fylkesmannen har behandlet saken etter reglene i opplæringslova slik de lød før lovendringen 1. august 2017. Det fremgår av vedtaket 11. oktober 2017 at Fylkesmannens vedtak i saken er endelig. Det er dermed ikke åpnet for å påklage vedtaket til Utdanningsdirektoratet, slik den nye håndhevingsordningen åpner for i opplæringslova § 9 A-6 siste ledd.

Selv om Fylkesmannen har gitt ulik informasjon om hvilket regelverk vedtaket 11. oktober 2017 er behandlet etter, fremstår vedtaket som nevnt som et svar på klagen på kommunens vedtak 5. juli 2017. Fylkesmannen bes vurdere om enkelte av tiltakene i vedtaket 5. juli 2017 ikke er omfattet av aktivitetsplanen som ble vedtatt 2. oktober 2017, og slik sett burde vært adressert i klagevedtaket 11. oktober 2017. Dersom dette er tilfellet, bes Fylkesmannen i et nytt klagevedtak vurdere om disse tiltakene var tilstrekkelige i det tidsrommet klagen omfatter.

Oppsummert mener ombudsmannen at Fylkesmannen i Z skulle behandlet klagene på vedtakene 3. mai 2017 og 5. juli 2017 etter regelverket i opplæringslovas kapittel 9a (slik det lød frem til lovendringen 1. august 2017). Klagen over vedtaket 3. mai 2017 bes nå behandlet, mens klagen over vedtaket 5. juli 2017 bes behandlet for så vidt det inneholder tiltak som ikke allerede er vurdert i aktivitetsplanen fra 2. oktober 2017.

Avslutningsvis finner ombudsmannen grunn til å bemerke at gjennomgangen av saken etterlater et inntrykk av at konfliktnivået har vært, og er, svært høyt. Dette gjelder både mellom foresatte/partshjelper og skolen, og mellom foresatte/partshjelper og Fylkesmannen. Ombudsmannen har forståelse for Fylkesmannens ønske om å dempe konfliktnivået i saken ved å bringe fokus vekk fra tidligere enkeltvedtak og over på elevens nåværende skolesituasjon. Dette kan likevel ikke begrunne en henholdsvis manglende eller mangelfull behandling av klagene på vedtakene 3. mai 2017 og 5. juli 2017.

Konklusjon

Ombudsmannen er kommet til at Fylkesmannen i Z skulle behandlet klagene på kommunens vedtak 3. mai 2017 og 5. juli 2017 etter regelverket i opplæringslovas kapittel 9a slik det lød frem til lovendringen som trådte i kraft 1. august 2017. Fylkesmannen bes om å foreta en slik klagebehandling nå. Videre bes Fylkesmannen om å orientere ombudsmannen om sin oppfølging av saken.

  • Forside
  • Uttalelser
  • Helseklages behandlingstider i pasientskadesaker generelt og i en enkeltsak innkommet i 2015

Helseklages behandlingstider i pasientskadesaker generelt og i en enkeltsak innkommet i 2015

Saken gjelder Helseklages behandlingstid i en enkeltsak om utmåling av erstatning for pasientskade og Helseklages generelle behandlingstider i pasientskadesaker.

Behandlingstiden i enkeltsaken frem til nå har vært 41 måneder, og saken forventes ferdigstilt innen 43 måneder. Saken lå først ubehandlet i 36-37 måneder i påvente av ledig saksbehandlerkapasitet. Denne behandlingstiden er utvilsomt alt for lang og i strid med forvaltningsloven § 11 a første ledd.

Gjennomsnittlig behandlingstid i avsluttede utmålingssaker har det siste året ligget på mellom 31 og 37 måneder. Det har vært lange saksbehandlingstider siden flyttingen til Bergen ble påbegynt for tre år siden. Det er positivt at Helseklage har satt i verk tiltak for å bøte på situasjonen, men tiltakene har så langt ikke vært tilstrekkelige. Problemene som følge av omorganiseringen kan i stadig mindre grad forsvare lange behandlingstider ettersom tiden går.

Det er positivt at Helseklage nå skal ha etablert en rutine for å sende ut informasjon om forventet saksbehandlingstid og eventuelle forsinkelser. Informasjonen til klagerne i enkeltsaken var imidlertid ikke tilfredsstillende.

Ombudsmannen vil fortsette å følge med på saksbehandlingstidene hos Helseklage, og på at klagerne rutinemessig mottar informasjon underveis i saksbehandlingen. Det forutsettes at klagerne i enkeltsaken får informasjon om forsinkelsen og ny forventet behandlingstid dersom saken ikke avsluttes innen utgangen av mars 2019.

Sakens bakgrunn

A (pasienten) krevde erstatning fra Norsk pasientskadeerstatning (NPE). Han døde mens saken var til behandling der. Arvingene hans trådte inn i kravet. De påklaget to avgjørelser fra NPE om erstatningsutmåling til Pasientskadenemnda. I brev 1. september 2015 opplyste nemndas sekretariat at klagen var mottatt, og at gjennomsnittlig saksbehandlingstid var 13 måneder. Advokat Camilla Solbakken, som representerte pasienten og senere arvingene, skal ha vært i kontakt med nemndssekretariatet i mai 2016 og fått opplyst muntlig at forventet saksbehandlingstid var 20 måneder. I juni 2017 etterspurte advokat Solbakken igjen tilbakemelding på når man kunne forvente en avgjørelse i saken, denne gangen skriftlig. Det var da gått 22 måneder siden saken ble mottatt hos Pasientskadenemnda. Noen dager senere svarte Helseklage, som var blitt sekretariat for nemnda, at omorganiseringen hadde forårsaket forlenget saksbehandlingstid blant annet i saker om erstatningsutmåling. Det ble samtidig opplyst at pasientens sak kunne «forventes tatt til behandling innen utgangen av 2017».

Da advokaten ikke hørte noe mer om saken, purret hun på nytt i mai 2018. I sitt svar beklaget Helseklage den lange behandlingstiden, og opplyste at saken ville bli behandlet så fort det lot seg gjøre. De kunne imidlertid ikke opplyse når saken kunne forventes å bli behandlet i nemnda.

Våre undersøkelser

Advokat Solbakken klaget på vegne av arvingene til ombudsmannen på Helseklages saksbehandlingstid. Vi besluttet å undersøke behandlingstiden både i pasientens sak og i klagesaker om pasientskadeerstatning generelt. I brev 1. oktober 2018 spurte vi blant annet

  • om status i pasientens sak
  • når pasientens sak kan forventes ferdigbehandlet
  • om pasientens sak er nedprioritert og i så fall hvorfor
  • hvilke orienteringer om fremdrift og forsinkelser pasientens advokat hadde fått underveis i saken
  • om Helseklage har overholdt sine plikter om å gi informasjon under sakens gang
  • hva som er gjort for å forbedre de generelle behandlingstidene i pasientskadesaker siden ombudsmannens forrige uttalelse på området
  • hvordan gjennomsnittlig saksbehandlingstid hadde utviklet seg etter forrige uttalelse
  • hvordan behandlingstiden hadde utviklet seg i de sakene som tar lengst tid
  • om den nåværende saksbehandlingstider er i tråd med forvaltningsloven § 11 a
  • hvilke tiltak som er henholdsvis gjennomført og planlagt for å korte ned saksbehandlingstidene
  • hvilke rutiner Helseklage har for å sikre at klagere blir orientert om forventet behandlingstid og forsinkelser

Helseklage svarte 23. oktober 2018 at pasientens sak er fordelt til saksbehandler, som har begynt å orientere seg i den. Utover dette var det ikke tatt noen saksbehandlingsskritt. Saken forventes ferdigbehandlet innen utgangen av mars 2019. Den lange behandlingstiden skyldes flyttingen av Helseklage fra Oslo til Bergen. Pasientens sak har ikke vært nedprioritert utover at de mange, nye saksbehandlerne har startet med enkle saker først.

Det er ifølge Helseklage iverksatt og planlagt en rekke tiltak for å forbedre de generelle behandlingstidene i klagesaker om pasientskade: Det er ansatt flere saksbehandlere for å kompensere for at mange er i foreldrepermisjon, og det avholdes overtidsdugnader. Erfarne saksbehandlere har fått økonomiske insentiver til å bli værende lenger. Det er også arrangert kurs og gitt opplæring. Mye arbeid er etter det opplyste gjort for å knytte medisinsk sakkyndige til Helseklage. Arbeidet med fokus på høy produksjon vil fortsette.

Gjennomsnittlig behandlingstid ble oppgitt å være 31 måneder for avsluttede utmålingssaker og 23 måneder for alle pasientskadesaker (både utmålingssaker og saker om erstatningsgrunnlag). De tilsvarende tallene ved utgangen av 2017 var henholdsvis 33 og 24 måneder. I alle saker som kommer inn, opplyses det om en forventes behandlingstid på 17 måneder. Prioritering av de eldste sakene vil medføre at den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden for avsluttede saker vil fortsette å være høy «i en periode», men de forventer å senke behandlingstidene fremover. Helseklage har muntlig opplyst til ombudsmannen at den forvente behandlingstiden på 17 måneder som oppgis i nye saker, er realistisk. Helseklage opplyste at de ikke anså de gjennomsnittlige saksbehandlingstidene som «rimelig[e]».

Helseklage opplyste at advokat Solbakken ble orientert om at saken kan forventes ferdigstilt innen utgangen av mars 2019. Brev om dette skal ha blitt sendt 25. september 2018, altså etter at advokaten klaget til oss. De manglende orienteringene om forsinkelsene i saken skyldtes en feiltakelse, og Helseklage anser manglene som brudd på kravene til god forvaltningsskikk og forvaltningsloven § 11 a. Det skulle ikke ha vært nødvendig for advokat Solbakken å kontakte Helseklage for å få informasjon om forsinkelsene. Nå er det iverksatt tekniske løsninger og rutiner som gjør at det skal være mulig å orientere om forsinkelser i alle saker.

Ombudsmannens syn på saken

1. Behandlingstiden i klagers sak

Det følger av forvaltningsloven § 11 a første ledd at en sak skal forberedes og avgjøres «uten ugrunnet opphold». Ombudsmannen har tidligere lagt til grunn at bestemmelsen stiller krav både til saksbehandlingstiden og hva som er akseptable årsaker til opphold i saksbehandlingen. Vilkåret «uten ugrunnet opphold» er skjønnsmessig, og det nærmere innholdet vil kunne variere etter blant annet sakens art og omfang, samt tilgjengelige ressurser. De øvrige saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven, blant annet kravet til en forsvarlig opplysning av saken i forvaltningsloven § 17 første ledd, vil kunne begrunne en lengre saksbehandlingstid i kompliserte og prinsipielle saker.

Siden opprettelsen av Helseklage i januar 2016 har ombudsmannen uttalt seg flere ganger om behandlingstiden i klagesaker om utmåling av pasientskadeerstatning, sist 19. desember 2017 i sak 2017/1470. I sak 2016/1417 ble det slått fast at en behandlingstid på 32 måneder var for lang. Pasientens klagesak har i dag vært til behandling i 41 måneder, og er etter det opplyste forventet ferdigbehandlet innen 43 måneder. Det er ikke opplyst at behandlingstiden skyldes sakens kompleksitet. Ettersom saken nettopp var fordelt til saksbehandlet da Helseklage svarte ombudsmannen, er det klart at det aller vesentligste av behandlingstiden, om lag 36-37 måneder, har vært liggetid i påvente av ledig behandlingskapasitet.

For at en så lang behandlingstid som 41 måneder skal kunne aksepteres, kreves det en særskilt begrunnelse for tidsbruken. Den lange behandlingstiden i denne saken synes i hovedsak å være forårsaket av store restanser og stort arbeidspress på grunn av en krevende omorganisering og flytting til Bergen. Flyttingen var særlig krevende fordi nesten ingen saksbehandlere ble med fra Oslo. Selv om forsinkelser på grunn av stort arbeidspress som et utgangspunkt ikke regnes som «ugrunnet», er behandlingstiden i denne saken uansett så lang at den klart er utenfor det som kan aksepteres etter forvaltningsloven § 11 a første ledd.

2. Informasjon til de pårørende og advokaten

I denne saken ble det sendt ut et foreløpig svar med angivelse av en forventet behandlingstid på 13 måneder, jf. kravet forvaltningsloven § 11 a. God forvaltningsskikk tilsier imidlertid at det foreløpige svaret ved behov følges opp med forsinkelsesmeldinger med korrigerte opplysninger om forventet svartid. Forvaltningen bør i så fall også opplyse om årsaken til at saken er forsinket og om når den kan forventes ferdigbehandlet.

Da advokat Solbakken ringte for å purre i mai 2016, skal hun ha fått opplyst muntlig at behandlingstiden var steget til 20 måneder. Først da advokaten skriftlig etterspurte informasjon om saksbehandlingstiden, fikk hun i juni 2017 oppdatert, skriftlig informasjon som tilsa at saken ville bli tatt til behandling innen utgangen av 2017. Da pasientens sak heller ikke ble tatt til behandling innen utgangen av 2017, skulle Helseklage ha fulgt opp med ny informasjon. Det skulle ikke ha vært nødvendig for advokat Solbakken å etterspørre denne informasjon.

Pasientens sak har vært til behandling i en periode hvor ombudsmannen i flere uttalelser rettet mot Helseklage har presisert viktigheten av å gi forsinkelsesmeldinger, og at dette ikke kan unnlates på grunn av ressurssituasjonen. Det er derfor vanskelig å forstå hvorfor Helseklage heller ikke etter den siste forsinkelsen ved utgangen av 2017 oppfylte forpliktelsen til å sende ut en forsinkelsesmelding. Dette ble først gjort da de fikk skriftlig purring fra advokaten i mai 2018. På dette tidspunktet skulle de ha innarbeidet rutiner for å gi forsinkelsesmeldinger. Helseklages erkjenner selv at informasjonen som ble gitt til klager underveis i denne saken, var mangelfull og ikke i samsvar med god forvaltningsskikk.

Dersom saken nå mot formodning ikke ferdigstilles i samsvar med Helseklages siste anslag, innen utgangen av mars 2019, forutsetter ombudsmannen at Helseklage på eget initiativ underretter klagerne om nytt, forventet tidspunkt for ferdigstillelse.

3. Generelt om Helseklages behandlingstider i pasientskadesaker

I perioden siden ombudsmannens forrige uttalelse om Helseklages behandlingstider i pasientskadesaker i desember 2017 (sak 2017/1470) har gjennomsnittlig behandlingstid i avsluttede utmålingssaker ifølge Helseklage ligget på mellom 31 og 37 måneder. Gjennomsnittet for alle saker har ligget på 23 til 25 måneder. Det har ikke skjedd noen vesentlig reduksjon i behandlingstidene i denne perioden.

Det har nå vært svært lange saksbehandlingstider over en periode på tre år, siden flyttingen til Bergen ble påbegynt. En midlertidig opphoping av saker i forbindelse med en omorganisering kan til en viss grad aksepteres, men det må iverksettes tilstrekkelige tiltak for å avhjelpe situasjonen. Det er positivt at Helseklage har satt inn ulike tiltak, og hele tiden synes å arbeide for at saksbehandlingstidene skal gå ned. Utviklingen i behandlingstider viser imidlertid at tiltakene foreløpig ikke har vært tilstrekkelige.

Det er grunn til å påpeke at problemene som følge av omorganiseringen i stadig mindre grad kan forsvare lange saksbehandlingstider ettersom tiden går. Behandlingstidene har nå vært alt for lange over flere år, og de blir mer kritikkverdige etter hvert som tiden går uten at de nærmer seg akseptabelt nivå.

4. Generelt om informasjon til klagere og fullmektigene deres

Helseklage har opplyst at klagere eller fullmektigene deres nå blir rutinemessig holdt orientert om forventet saksbehandlingstid og eventuelle forsinkelser. Deres rutiner for dette beskrives slik:

«… nå håndterer vi det ved at vårt Service- og dokumentsenter sender ut orientering om forventet saksbehandlingstid i forbindelse med at klagesaker mottas og registreres. Det legges inn en frist i fagsystemet, som gjør det mulig å fange opp når forventet saksbehandlingstid nærmer seg utløp (og det evt. skal sendes ut orientering om forlenget saksbehandlingstid). Vi går igjennom lister over de sakene som nærmer seg utløp av forventet tid (for tilfeller forut for bruk av fristsetting), sender ut (ny) orientering om forlenget saksbehandlingstid, og samtidig legger inn en (ny) frist i fagsystemet, som skal gjøre det mulig å fange dem opp i tiden for evt. å sende ut ny orientering, dersom vi ikke klarer å overholde forventningen.

Fremover vil de manuelle listene dermed bli overflødige. Vi vil nemlig få melding direkte i fagsystemet, når det er på tide å orientere en part. Det reduserer også risikoen for at det glipper i enkeltsaker.»

Det er positivt at Helseklage nå synes å oppfylle sine forpliktelser til å rutinemessig sende ut informasjon om forventet behandlingstid og forsinkelser. Det bemerkes likevel at angivelsen av ny forventet behandlingstid ved forsinkelsesmeldinger helst bør baseres på en individuell vurdering av saken (se uttalelsene i sak 2016/1417 og sak 2017/1470).

Avviket fra denne rutinen i pasientens sak oppgis å skyldes en feil. Ombudsmannen tar dette til etterretning, men vil fortsette å følge med på at Helseklage overholder egne rutiner på dette området.

Konklusjon

Behandlingstiden i enkeltsaken frem til nå har vært 41 måneder, og saken forventes ferdigstilt innen 43 måneder. Saken lå først ubehandlet i 36-37 måneder i påvente av ledig saksbehandlerkapasitet. Behandlingstiden er utvilsomt alt for lang, og i strid med forvaltningsloven § 11 a første ledd.

Gjennomsnittlig behandlingstid i avsluttede utmålingssaker har det siste året ligget på mellom 31 og 37 måneder. Det har vært lange saksbehandlingstider siden flyttingen til Bergen ble påbegynt for tre år siden. Det er positivt at Helseklage har satt i verk tiltak for å bøte på situasjonen, men tiltakene har ikke vært tilstrekkelige. Problemene som følge av omorganiseringen kan i stadig mindre grad forsvare lange behandlingstider ettersom tiden går.

Det er positivt at Helseklage nå skal ha etablert en rutine for å sende ut informasjon om forventet saksbehandlingstid og eventuelle forsinkelser. Informasjonen til klagerne i enkeltsaken var imidlertid ikke tilfredsstillende.

Ombudsmannen vil fortsette å følge med på saksbehandlingstidene hos Helseklage, og på at klagerne rutinemessig mottar informasjon underveis i saksbehandlingen. Det forutsettes at klagerne i enkeltsaken får informasjon om forsinkelsen og ny forventet behandlingstid dersom saken ikke avsluttes innen utgangen av mars 2019.

  • Forside
  • Uttalelser
  • Søknad om familieinnvandring – plikten til å utrede et barns identitet

Søknad om familieinnvandring – plikten til å utrede et barns identitet

Saken gjelder Utlendingsnemndas (UNEs) avslag på en søknad fra en etiopisk jente om oppholdstillatelse i familieinnvandring med en som er oppgitt å være hennes far i Norge. Avslaget er begrunnet med at søkeren ikke hadde dokumentert eller sannsynliggjort sin identitet. Bakgrunnen var særlig en sammenligning av et bilde av søkeren og et bilde av ei jente fra en visumsøknad i 2006. UNE mente at det var samme person som nå søkte familieinnvandring som hadde søkt om visum i 2006. Siden det den gang var oppgitt et annet navn, et annet fødselsår og et annet slektskapsforhold til referansepersonen enn det som var oppgitt i familieinnvandringssøknaden, mente UNE at det var tvil om søkerens identitet.

Ombudsmannen er kommet til at saken ikke var tilstrekkelig utredet da UNE avgjorde søknaden om familieinnvandring. UNE skulle ha foretatt flere undersøkelser, blant annet DNA-analyser, for å søke å avklare søkerens identitet. Ombudsmannen mener også at søkeren, som på vedtakstidspunktet var oppgitt å være nesten 13 år gammel, skulle ha blitt tilbudt en samtale etter bestemmelsene i utlendingsforskriften om høring av barn.

Sakens bakgrunn

En etiopisk jente (søkeren) søkte 21. juli 2015 om oppholdstillatelse i familieinnvandring med en som er oppgitt å være hennes far (referansepersonen) i Norge. Referansepersonen er opprinnelig fra Etiopia, kom til Norge i 2003 og er norsk statsborger.

Søknaden ble fremmet ved den norske ambassaden i Addis Abeba. Søkeren opplyste at hun het A, og at hun var født 12. september 2004. Hun opplyste at hennes mor var død og fremla en dødsattest datert 14. mars 2015. Hun fremla også en fødselsattest utstedt 17. juni 2015 og et etiopisk pass utstedt 19. juni 2015.

Referansepersonens søster hadde i 2006 søkt om visum for seg og sin datter, B, for å besøke ham. Ifølge passet var datteren født 12. september 2005. Faren var navngitt i saken. Utlendingsdirektoratet (UDI) avslo disse søknadene om besøksvisum fordi referansepersonen ikke svarte på et spørreskjema som ble sendt ham i forbindelse med søknaden.

Ved vurderingen av søkerens familieinnvandringssak mente en saksbehandler i UDI at personen på passbildet fra visumsøknaden i 2006 hadde flere likhetstrekk med personen på passbildet fra søknaden om oppholdstillatelse i familieinnvandring i 2015. På denne bakgrunn tok saksbehandleren kontakt med en identitets- og dokumentrådgiver ved Den norske ambassaden i Abuja og en ID-ekspert hos det østerrikske politiet. Begge ga uttrykk for at bildene syntes å være av den samme personen, men at det var vanskelig å trekke noen sikker konklusjon.

I begynnelsen av mars 2016 ba UDI politiet intervjue referansepersonen og innhente hans DNA. UDI ba videre ambassaden innkalle søkeren med verge til intervju og innhente hennes DNA.

Søkeren og hennes verge, som ble opplyst å være onkelen til søkerens mor, møtte på ambassaden i Addis Abeba 30. mars 2016 for intervju og DNA-test. En ansatt ved ambassaden viste dem passbildet fra visumsøknaden i 2006. Vergen opplyste at bildet var av søkeren. Søkeren selv opplyste at hun kjente igjen bildet. Hun sa også at hun hadde søkt tidligere, men at hun ikke husket hva hun hadde søkt om eller hvem hun kom til ambassaden med. Det fremgår ikke av saksdokumentene om det ble tatt DNA-test av søkeren da hun møtte på ambassaden.

Dagen etter, 31. mars 2016, avslo UDI søknaden om midlertidig oppholdstillatelse i familieinnvandring. UDI mente blant annet at identiteten til søkeren ikke var dokumentert eller sannsynliggjort, og viste til at «søkeren har operert med to forskjellige identiteter i sin kontakt med norske myndigheter». UDI kansellerte deretter DNA-testene av søkeren og referansepersonen, og kansellerte intervjuet med referansepersonen.

På vegne av referansepersonen klaget advokat Anna Juliusdottir over avslaget. Advokaten opplyste at søkeren og barnet fra visumsøknaden i 2006 ikke er samme person. Hun viste også til at en DNA-test ville bekrefte at søkeren var referansepersonens datter, og ba om at referansepersonen fikk forklare seg i saken.

Utlendingsnemnda (UNE) opprettholdt vedtaket 11. juli 2017 med henvisning til at søkerens identitet ikke var dokumentert eller sannsynliggjort. UNE mente blant annet at søkeren og barnet som søkte om visum i 2006, var den samme personen. I den forbindelse viste UNE til bildesammenligningen og ambassadens samtale med søkeren og vergen. Videre viste UNE til at barnet som søkte om visum i 2006, var seks måneder da søknaden ble fremsatt – og at passbildet som ble brukt i visumsøknaden, viste et barn som var eldre enn det. Når det gjaldt DNA-test, viste UNE til at slike tester «kun gir informasjon om eventuelt biologisk slektskap, og er ikke i seg selv egnet til å sannsynliggjøre klagerens oppgitte identitet når det er flere andre momenter i saken som medfører at UNE mener det er tvil om hennes identitet». UNE viste også til at det var gitt motstridende opplysninger om hvem som er søkerens foreldre.

Advokat Georg Schjerven Hansen ba på vegne av søkeren om at UNE omgjorde vedtaket. Advokaten mente at søkeren og barnet fra visumsøknaden i 2006 ikke er samme person, og at det var tvilsomt at en sammenligning av bildene kunne gi noen sikker informasjon. Videre viste han til at begge jentenes identitet var dokumentert med pass og fødselsattester, og at slektskapet mellom søkeren og referansepersonen kunne fastslås med en DNA-test. Advokaten mente at søkerens identitet var sannsynliggjort, at barnets beste tilsa at søkeren fikk oppholdstillatelse i Norge og at utlendingsmyndighetene ikke hadde forsøkt å verifisere noen av opplysningene.

UNE fant ikke grunn til å omgjøre vedtaket, og advokaten klaget deretter til ombudsmannen. I tillegg til de tidligere anførslene viste advokaten til at verken søkeren eller referansepersonen hadde fått forklare seg muntlig for utlendingsmyndighetene.

Våre undersøkelser

På bakgrunn av klagen og de innhentede saksdokumentene fant vi grunn til å undersøke UNEs etterlevelse av reglene om utredningsplikt og barnets rett til å bli hørt. Vi stilte følgende spørsmål til UNE:

  • Hvordan er notoriteten til søkerens pass blitt utredet?
  • Har de fremlagte dokumentene betydning for hvilke krav som bør stilles til saksutredning før det eventuelt legges til grunn at identiteten ikke er sannsynliggjort?
  • Hvilken betydning har plikten til å vektlegge barnets beste som et grunnleggende hensyn, jf. Grunnloven § 104 annet ledd, for utredningspliktens omfang i denne saken?
  • Har søkerens omsorgssituasjon i Etiopia etter at moren skal være død betydning for hvilke krav som må stilles til saksutredningen?
  • Hvilke ytterligere opplysninger eller dokumenter kunne søkeren selv ha fremlagt for å dokumentere sin identitet, forutsatt at hennes identitet er den opplyste?
  • Kunne DNA-prøver av søkeren, vergen og referansepersonen bidratt til å avklare familierelasjonene, og dermed den opplyste identiteten til søkeren?
  • Kunne slike analyser for eksempel bekrefte eller avkrefte om referansepersonens søster er søkerens mor og/eller om vergen er onkelen til søkerens opplyste mor?
  • Etter UNEs syn, var det i så fall i tråd med utredningsplikten ikke å tilby, innhente og analysere DNA fra søkeren, referansepersonen og eventuelt vergen?
  • Anser UNE den samtalen som ble gjennomført ved ambassaden, jf. referatet i saksdokumentene, for å være i tråd med bestemmelsene om å høre barnet, herunder plikten til å gi tilbud om en samtale?
  • Dersom UNE mener det var «åpenbart unødvendig» med en samtale, jf. utlendingsforskriften § 17‑5 første ledd b), bes dette begrunnet nærmere.
  • Fremstår saken som tilstrekkelig utredet når forklaringer om søkerens oppvekst, omsorgssituasjon, hennes familieforhold, omstendighetene rundt visumsøknaden i 2006 mv. ikke er blitt innhentet?

I redegjørelsen hit har UNE lagt til grunn at utredningsplikten er relativ og beror på blant annet sakens art og konsekvensene for den enkelte. Utredningsplikten må balanseres mot partens ansvar for å opplyse saken, og det forholdet at saken gjelder et barn, vil kunne være et moment. UNE opplyste at utredningsplikten måtte avgrenses overfor barn i utlandet, idet UNE i praksis har «få eller ingen muligheter til å få pålitelig informasjon om et barns (eller en voksens) situasjon i et fjerntliggende land der forholdene er svært ulike norske forhold».

UNE opplyste videre at saken bygger på tilgjengelig landinformasjon, som viser at det er mangelfull kontroll med underlagsdokumenter ved utstedelse av etiopiske pass og omfanget av korrupsjon og nepotisme i offentlig sektor. Det er kjent at det i Etiopia utstedes ekte dokumenter, herunder pass og fødselsattester, med falskt innhold. UNE mente derfor at det ikke var avgjørende i saken å foreta en dokumentundersøkelse, da en slik undersøkelse kun er egnet til å si noe om dokumentformularets ekthet, og ikke opplysningene i dokumentet. UNE viste også til at det ikke finnes et sentralregister tilsvarende det norske folkeregisteret. UNE mente derfor at det etiopiske passet og de øvrige dokumentene som søkeren fremla, ikke fikk avgjørende betydning i sannsynlighetsvurderingen ettersom hun hadde operert med to ulike identiteter i kontakten med norske myndigheter. Videre fremholdt UNE at «[f]or personer som har skapt tvil om sin identitet og bare kan fremskaffe identitetsdokumenter med lav notoritet, vil det kunne være utfordrende å sannsynliggjøre identiteten».

Når det gjaldt undersøkelser i form av DNA-analyser, svarte UNE at «en DNA-test [kan] vise biologisk relasjon mellom personene som er del av testen», og at relasjonen mellom foreldre og barn kan påvises med stor sikkerhet. En DNA-test kan ikke bidra til å sannsynliggjøre øvrige opplysninger om identitet, som søkerens navn og fødselsdato, som det var tvil om i denne saken. UNE mente derfor at en DNA-test i dette tilfellet ikke kan tillegges avgjørende betydning da en eventuell biologisk relasjon ikke sannsynliggjør øvrige opplysninger om identiteten når det foreligger forhold i saken som uansett veier tyngre. UNE fremholdt at det ikke var noen plikt til å utrede forhold som uansett ikke kan få avgjørende betydning for utfallet av saken.

UNE mente at den samtalen som ble gjennomført på ambassaden, ikke var i tråd med kravene til samtale med barn etter utlendingsforskriften § 17-5 første ledd, men at det var «åpenbart unødvendig» med en samtale. UNE mente at opplysninger fra en slik samtale uansett ikke ville bli tillagt vekt i saken. En samtale med søkeren, der hun eventuelt bekreftet den ene identiteten, ville ikke ha noen bevisverdi. Dersom søkeren skulle ha informert om at det var gitt uriktige opplysninger om identiteten, er dette ikke opplysninger som burde vært benyttet i vedtaket. Det var heller ikke nødvendig for sakens opplysning å tilby referansepersonen eller vergen noen samtale om søkerens oppvekst, omsorgssituasjon, familieforhold og omstendigheter rundt visumsøknaden i 2006, idet disse opplysningene uansett ikke ville fått avgjørende betydning i vurderingen. Heller ikke muligheten til å sammenholde slike forklaringer med hverandre og eventuelle DNA-analyser ville få avgjørende vekt i saken. UNE fremholdt også at både referansepersonen og vergen på alle stadier av saken og gjennom klagen representert ved advokat, hadde hatt anledning til å sende inn opplysninger eller dokumentasjon de mente var av betydning for saken, noe som også var gjort.

UNEs redegjørelse ble oversendt søkerens advokat for merknader. Han bemerket blant annet at etiopiske pass normalt legges til grunn som dokumentasjon på identitet, og at det var mulig å søke å verifisere opplysningene fra søkeren via ambassaden i Addis Abeba. Advokaten bemerket at dersom UNEs vedtak blir stående, vil det for all fremtid være umulig for søkeren å dokumentere identitet i tilstrekkelig grad for norske myndigheter.

Ombudsmannens syn på saken

1     Sakens opplysning – forvaltningens utredningsplikt

1.1   Rettslig utgangspunkt

Etter utlendingsloven § 42 annet ledd har barn under 18 år uten ektefelle eller samboer på visse vilkår rett til oppholdstillatelse dersom en av foreldrene har oppholdstillatelse som nevnt i utlendingsloven § 40 første ledd. Oppholdstillatelse kan likevel nektes dersom det foreligger omstendigheter som vil gi grunn til å nekte utlendingen adgang til eller opphold i Norge etter andre bestemmelser i loven, jf. utlendingsloven § 59 første ledd. Utlendingsloven § 83 har nærmere regler om utlendingens plikt til å avklare sin identitet, jf. også utlendingsforskriften § 10-2 annet ledd hvor det fremgår at den som søker om oppholdstillatelse, må «dokumentere sin identitet ved pass eller annet legitimasjonsdokument utstedt av offentlig myndighet».

Myndighetene har et klart behov for å vite identiteten til utlendinger som oppholder seg i Norge, se bl.a. UNEs faglige veileder om vurdering og registrering av identitet 29. september 2017. Å kjenne identiteten til en utlending er gjerne avgjørende for å kunne vurdere om vilkårene for oppholdstillatelse i det hele tatt er oppfylt. Oppholdstillatelse kan nektes dersom det er tvil om søkerens identitet, se blant annet Ot.prp. nr. 75 (2006-2007) side 51.

Utlendingsloven og utlendingsforskriften bruker begrepet identitet i flere bestemmelser, men gir ingen forklaring på hva som ligger i begrepet. Ifølge UNEs faglige veileder er en persons identitet opplysninger og kjennetegn som gjør det mulig å skille ham/henne fra andre. Sentrale elementer i en persons identitet vil være opplysninger om navn, fødselsdato, fødested, nasjonalitet/statsborgerskap og kjønn (formell identitet). I land uten fungerende sentraladministrasjon med folkeregistre eller nasjonale registre vil imidlertid den sosiokulturelle identiteten ha størst betydning i vurderingen av identitet. Dette omfatter opplysninger om en persons oppvekst, familierelasjoner (klan), utdannelse, arbeid og økonomisk stilling, tilhørighet til sosial gruppe, lokalsamfunn, forhold til offentlige og private institusjoner, etnisitet, politisk og religiøs tilknytning mv.

Utlendingens plikt til å dokumentere sin identitet suppleres med utlendingsforvaltningens plikt til å sørge for at saken er tilstrekkelig utredet, jf. utlendingsloven § 80, jf. forvaltningsloven § 17. Forvaltningsloven § 17 første ledd første punktum lyder slik:

«Forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes.»

Klageinstansen har et selvstendig ansvar for at saken er tilstrekkelig opplyst på vedtakstidspunktet, jf. forvaltningsloven § 33 femte ledd.

Dette innebærer at forvaltningen skal sørge for at det bringes tilstrekkelig klarhet i faktiske forhold av betydning for saken. At saken skal være «så godt opplyst som mulig», kan ikke forstås helt bokstavelig. Utredningsplikten er relativ og må tilpasses de konkrete omstendighetene i saken, jf. HR-2017-2376-A, avsnitt 36. Hvor grundig den enkelte saken må utredes, beror blant annet på en avveining mellom hensynet til å oppnå et forsvarlig resultat, en fornuftig ressursbruk, tidsfaktoren og sakens betydning for parten. I saker som omhandler forhold i søkeres fjerntliggende oppholdsland, der forholdene er svært ulike norske forhold, er det åpenbare utfordringer knyttet til god og troverdig saksopplysning innen rammen av en rimelig tids- og ressursbruk, jf. ombudsmannens uttalelse 31. oktober 2011 (SOM-2010-2426).

Avgjørelsen av om et barn skal få oppholdstillatelse i familieinnvandring med sin far i Norge, er av vesentlig betydning for barnet. En avklaring av om barnets identitet er sannsynliggjort eller ikke, er helt sentralt for retten til familieinnvandring. Dette taler isolert sett for at forvaltningen har en forholdsvis omfattende utredningsplikt, jf. ombudsmannens uttalelse 14. mars 2016 (SOM-2014-1742).

1.2   Var søkerens identitet tilstrekkelig utredet?

Søkeren har i søknaden om oppholdstillatelse i familieinnvandring gitt opplysninger om blant annet navn, fødselsdato, nasjonalitet, kjønn og hvem som er foreldrene. Dette er sentrale elementer i en persons identitet. Den oppgitte identiteten er søkt dokumentert ved at hun har fremlagt et pass, en fødselsattest og andre dokumenter. UNE mener imidlertid at det er tvil om søkerens identitet. Bakgrunnen synes først og fremst å være visumsøknaden fra 2006, der det ble brukt et passbilde som UNE mener er av søkeren. I visumsøknaden var det blant annet gitt opplysninger om et annet navn, et annen fødselsår og et annet slektskapsforhold til referansepersonen enn det som er oppgitt i familieinnvandringssaken. UNE mener på denne bakgrunn at søkeren har operert med to ulike identiteter i kontakten med norske myndigheter, og at ytterligere utredning av saken, for eksempel i form av dokumentundersøkelser, DNA-analyser og samtaler, uansett ikke ville fått avgjørende betydning for utfallet.

Ombudsmannen er enig med UNE i at forvaltningen ikke har plikt til å foreta undersøkelser som uansett ikke vil ha betydning for utfallet i saken. Dersom dokumentundersøkelser, DNA-analyser og samtaler ikke er egnet til å bidra til å avklare søkerens identitet, vil det ikke være i strid med utredningsplikten å ikke foreta undersøkelsene. Spørsmålet er om disse undersøkelsene kunne fått betydning for utfallet av vurderingen av søkerens identitet.

Det fremgikk ikke av vedtaket hvordan UNE hadde vurdert de dokumentene søkeren hadde fremlagt, herunder hvordan notoriteten til søkerens pass hadde blitt utredet. Ut fra den redegjørelsen UNE har gitt i svarbrevet til ombudsmannen, herunder opplysningene om at det i Etiopia utstedes ekte dokumenter, blant annet pass og fødselsattester, med falskt innhold, har ombudsmannen etter en samlet vurdering ingen innvendinger mot at UNE ikke har gjort ytterligere undersøkelser av dokumentene.

Slik saken er opplyst for ombudsmannen, vil en DNA-analyse kunne vise biologisk relasjon mellom personene som er en del av testen, og relasjonen mellom foreldre og barn kan påvises med stor sikkerhet. Ombudsmannen legger derfor til grunn at DNA-analyser blant annet vil kunne vise om referansepersonen er søkerens far. Slik ombudsmannen forstår det, vil slike analyser også kunne indikere om referansepersonens søster er søkerens mor eller om vergen er onkelen til søkerens mor.

Familierelasjoner, herunder hvem som er foreldrene til en person, er et identitetselement. I visumsøknaden fra 2006 er det oppgitt at referansepersonens søster er moren til barnet som søkte om visum, og det er oppgitt hvem som er faren. Ut fra disse opplysningene vil i så fall referansepersonen være onkelen til barnet. I familieinnvandringssøknaden fra 2015 er det derimot oppgitt at referansepersonen er faren til søkeren, og det er gitt opplysninger om hvem som er moren. Opplysningene om hvem som er foreldre i de to søknadene, er dermed ikke de samme. Selv om DNA-analyser ikke kan sannsynliggjøre øvrige opplysninger om identitet, som søkerens navn og fødselsdato, vil en avklaring av familierelasjoner kunne styrke eller svekke den identiteten søkeren oppga i familie­innvandrings­søknaden. Dersom DNA-analyser viser at referansepersonen er søkerens far, vil dette underbygge den identiteten søkeren oppga i familieinnvandringssøknaden. I motsatt fall – dersom DNA-analyser viser at referansepersonen ikke er søkerens far – vil den oppgitte identiteten i familieinnvandringssøknaden bli svekket. Også DNA-analyse av vergen vil kunne bidra til å avklare familierelasjonene, herunder hvem som er moren til søkeren, og dermed styrke eller svekke den oppgitte identiteten i familieinnvandringssøknaden.

Etter ombudsmannens syn er det ut fra dette vanskelig å se at DNA-analyser ikke vil kunne få betydning for utfallet av vurderingen av søkerens identitet. Ombudsmannen kan heller ikke se at denne typen undersøkelser skulle medføre unødvendig bruk av tid eller ressurser. DNA‑analyser synes tvert imot å være en egnet undersøkelse når det knytter seg tvil til den oppgitte identiteten, jf. Ot.prp. nr. 75 (2006-2007) side 49.

UNE har heller ikke innhentet forklaringer om søkerens oppvekst, omsorgssituasjon, hennes familieforhold, omstendighetene rundt visumsøknaden i 2006 mv. fra referansepersonen og vergen. Vergen har riktignok forklart at bildet fra visumsøknaden i 2006 er av søkeren, og referansepersonen har skriftlig gitt en forklaring på at det var søkerens kusine som søkte om visum i 2006. UNE synes imidlertid å mene at ytterligere forklaringer fra vergen eller referansepersonen uansett ikke ville fått avgjørende betydning i vurderingen, idet det er andre momenter i saken som uansett samlet veier tyngre. Det er blant annet vist til bildesammenligningen foretatt av ID-eksperter, bekreftelsen fra vergen om at bildet fra visumsøknaden i 2006 er av søkeren, samtalen på ambassaden med søkeren og at passbildet fra visumsøknaden viser et barn som er eldre enn den alderen som ble oppgitt i søknaden.

Ombudsmannen finner grunn til å bemerke at den bildesammenligningen som er foretatt, er beheftet med usikkerhet. Det er en relativt stor aldersforskjell mellom personen på bildet i visumsøknaden (ca. ½ år til 1 ½ år) og personen på bildet i familieinnvandringssøknaden (ca. 11 år). I tillegg er bildet fra visumsøknaden av dårlig kvalitet. ID-ekspertene som har foretatt bildesammenligningen, har gitt uttrykk for at det er vanskelig å si noe sikkert etter en bildesammenligning. Det knytter seg også usikkerhet til søkerens forklaring på ambassaden om at hun kjente igjen bildet, og til at hun husket at hun hadde inngitt en søknad tidligere. Ifølge den oppgitte identiteten i familieinnvandringssøknaden var søkeren ca. 1 ½ år på tidspunktet da visumsøknaden ble fremsatt. Sett i lys av disse usikkerhetsmomentene synes det å være grunnlag for å foreta ytterligere utredning av saken, for eksempel ved å innhente forklaringer fra referansepersonen og eventuelt vergen om søkerens oppvekst, omsorgssituasjon, familieforhold og omstendigheter rundt visumsøknaden i 2006. Også muligheten for å sammenholde forklaringene med hverandre og eventuelle DNA-analyser må antas å kunne belyse søkerens identitet.

På bakgrunn av dette er ombudsmannen kommet til at saken var for dårlig utredet da avslaget på søknaden om familieinnvandring ble truffet. Vurderingen av søkerens identitet bygde på et relativt tynt grunnlag, og det foreligger flere usikkerhetsmomenter i saken. UNE har opplyst at de ikke kan gi et klart svar på spørsmålet om hvilken dokumentasjon søkeren kunne ha fremlagt for å sannsynliggjøre sin identitet. Det er vist til at det vil kunne være utfordrende å sannsynliggjøre identiteten for personer som har skapt tvil om sin identitet og bare kan fremskaffe identitetsdokumenter med lav notoritet. Ombudsmannen har forståelse for at myndighetene har et klart behov for å vite identiteten til utlendinger som oppholder seg i Norge. Det er likevel grunn til å påpeke at søkeren var kun 1 ½ år da hun – ifølge utlendingsmyndighetene – «opererte» med en annen identitet enn den hun nå har oppgitt. Sett i lys av at saken har stor betydning for søkeren og at søkeren er et barn, er det vanskelig å se at saken ikke skulle vært utredet ytterligere.

2     Særlig om barnets rett til å bli hørt

2.1   Rettslig utgangspunkt

Forvaltningsloven § 17 første ledd og utlendingsforskriften §§ 17-3 og 17-5, jf. utlendingsloven § 81 andre ledd oppstiller regler om barns rett til å uttale seg, og om hvordan de skal høres.

Det følger av utlendingsforskriften § 17-3 første ledd at barn «skal informeres og gis anledning til å bli hørt før det treffes avgjørelse i saker som vedrører dem etter utlendingsloven». Barn kan høres «muntlig eller skriftlig eller gjennom foreldre, representant eller andre som kan uttale seg på vegne av barnet», jf. andre ledd. Etter utlendingsforskriften § 17-5 første ledd bokstav b «skal det som hovedregel gis tilbud om en samtale til barn over 7 år i saker om familieinnvandring som gjelder barn som søker gjenforening med én forelder», med mindre dette anses «åpenbart unødvendig».

De hensynene som antas å ha begrunnet kravet til samtale med barnet i saker om familieinnvandring til en forelder i Norge, tilsier en streng vurdering av når en samtale kan unnlates fordi den anses «åpenbart unødvendig», jf. ombudsmannens uttalelse 21. april 2016 (SOM-2014-2831). Dette er saker hvor barnet selv er part og som i sterk grad berører barnet personlig. Dessuten foreligger det en risiko for interessemotsetninger med den ene eller begge foreldrene.

I SOM-2014-2831 uttalte ombudsmannen at en samtale med barnet kan tenkes å være «åpenbart unødvendig» fordi en søknad åpenbart må avslås. Dette har også UDI lagt til grunn i rundskrivet Høring av barn i utlendingssaker – unntatt asylsaker, jf. utlendingsforskriften § 17-3 og § 17-5 (UDIRS-2010-43), punkt 6.1.4. Et eksempel i rundskrivet på en «åpenbar avslagssak» er at barnet søker med en forelder samtidig som forelderens søknad er en åpenbar avslagssak fordi han eller hun er utvist fra Norge eller er utenfor den personkretsen som gis tillatelse.

2.2   Høring av barnet og plikten til å gi tilbud om en samtale

UNE har i hovedsak anført at det var «åpenbart unødvendig» med en samtale med søkeren, da opplysninger fra en slik samtale uansett ikke ville bli tillagt avgjørende vekt i saken. UNE viser i den sammenhengen til blant annet følgende:

«Det vises til at [søkerens] verge og advokat fastholder at de to ulike identitetene tilhører henholdsvis [søkeren] og hennes kusine, mens UNEs vedtak bygger på at det er tale om en og samme person. I en slik situasjon vil ikke en samtale med barnet, der hun eventuelt bekrefter den ene identiteten, ha noe bevisverdi. Og dersom [søkeren] i en samtale skulle ha informert om at det var gitt uriktige opplysninger om identitet, er ikke dette opplysninger som burde vært benyttet i vedtaket.»

Ut fra dette kan det se ut som UNE mener at barnets rett til samtale og til å bli hørt avhenger av om barnets synspunkter etter en forhåndsvurdering antas å ha betydning for utfallet av saken. Dette var også tilfellet i saken ombudsmannen uttalte seg om 21. april 2016 (SOM-2014-2831). Her presiserte ombudsmannen at barnet har en selvstendig og grunnlovsfestet rett til å bli hørt, som gjelder uavhengig av om en slik høring er nødvendig for sakens opplysning.

Avslaget i denne saken beror på en sammensatt vurdering av søkerens identitet, der utlendingsmyndighetene blant annet har fått bistand fra ID-eksperter for å foreta en bildesammenligning og hvor denne vurderingen er sammenholdt med øvrige opplysninger i saken. Etter ombudsmannens syn kan dette ikke anses som en «åpenbar avslagssak», jf. SOM-2014-2831. Dersom søkeren hadde forklart seg om hvem hun er og om situasjonen sin, ville dette etter forholdene kunne hatt betydning for saken. En slik samtale vil ikke nødvendigvis måtte ha som formål å kontrollere referansepersonens og vergens forklaring, slik UNE synes å legge til grunn. Om det i samtalen hadde fremkommet opplysninger som strider mot opplysningene gitt av referansepersonen og vergen, ville dette eventuelt måtte følges opp med ytterligere undersøkelser. Verken sakens opplysning eller øvrige forhold tilsier dermed at en samtale i denne saken var «åpenbart unødvendig».

Bestemmelsen i utlendingsforskriften § 17-5 er ikke en absolutt regel, jf. forskriftens formulering «som hovedregel». Det er imidlertid ingen opplysninger i saken som tilsier at det var andre grunner til at utlendingsmyndighetene ikke skulle ha tilbudt søkeren en samtale. Ombudsmannen legger derfor til grunn at søkeren skulle ha blitt tilbudt en samtale etter utlendingsforskriften § 17-5.

Ombudsmannen bemerker for øvrig at UNE i vedtaket ikke har vist til utlendingsforskriften § 17-5 om plikten til å tilby barnet en samtale i enkelte saker om familieinnvandring. I ombudsmannens uttalelse 21. april 2016 (SOM-2014-2831) ga ombudsmannen uttrykk for at det var uheldig at UNEs avgjørelser ikke nevnte utlendingsforskriften § 17-3 eller § 17-5. Ombudsmannen mente at det derfor ikke var mulig å se av avgjørelsene om utlendingsmyndighetene hadde vurdert de relevante bestemmelsene og var kjent med regelverket på området. Også i denne saken burde UNEs vurderinger fremgått av vedtaket.

3     Øvrige kommentarer

UNE har i svarbrevet hit argumentert for at Grunnloven § 104 om at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved handlinger og avgjørelser som berører barn, «ikke er aktuell overfor utenlandske barn i utlandet». Standpunktet er begrunnet i at grunnlovsbestemmelsen er skrevet etter mønster av FNs barnekonvensjon artikkel 3 og er ment å ha samme innhold som den, og at barnekonvensjonens anvendelsesområde er avgrenset til den enkelte konvensjonsstats jurisdiksjon.

Hvorvidt dette er en holdbar konklusjon, finner ombudsmannen ikke grunn til å ta stilling til her. Det vises til at dette tolkningsspørsmålet uansett ikke har betydning for den konkrete saken.

Konklusjon

Ombudsmannen er kommet til at saken ikke var tilstrekkelig utredet da UNE avgjorde søknaden om familieinnvandring. UNE skulle ha foretatt flere undersøkelser, blant annet DNA-analyser, for å søke å avklare søkerens identitet. Ombudsmannen mener også at søkeren, som på vedtakstidspunktet var oppgitt å være nesten 13 år gammel, skulle ha blitt tilbudt en samtale etter bestemmelsene i utlendingsforskriften om høring av barn.

Ombudsmannen ber derfor UNE om å behandle saken på nytt. Ombudsmannen ber om å bli orientert om utfallet av den nye behandlingen innen 29. april 2019, ved oversendelse av kopi av brev til klageren.

Fylkesmannens behandling av sak om helse- og omsorgstjenester

Saken gjelder Fylkesmannens behandling av en klage på en bydels sviktende helse- og omsorgsoppfølging av en bruker som ikke evnet å ta vare på seg selv. Klagen ble fremsatt av brukerens søster rett før brukeren døde. Fylkesmannen oppfattet klagen utelukkende som en rettighetsklage og avsluttet saken etter å ha fått bydelens redegjørelse for tiltakene den siste måneden før brukeren døde.

Ombudsmannen mener Fylkesmannen handlet i strid med god forvaltningsskikk og forsvarlig saksbehandling ved ikke å spørre brukerens søster om hun også ønsket en vurdering av om bydelen hadde begått pliktbrudd. Fylkesmannen bør derfor vurdere saken på nytt. For at oppfølgingen av søsterens eventuelle anmodning skal bli forsvarlig og i tråd med pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4 a, må Fylkesmannen også ta i betraktning opplysninger som går lenger tilbake i tid enn siste måned før bruker døde. Søsteren må få anledning til å sende inn supplerende dokumentasjon, hvis hun ønsker det.

Sakens bakgrunn

A (heretter også omtalt som brukeren) var født i 1941. I sine siste leveår var han enkemann.

I 2014 ba søsteren og stedatteren, de to nærmeste pårørende, om at det skulle oppnevnes verge for brukeren for å ivareta hans økonomiske interesser. I følge dem hadde brukeren blitt fralurt store beløp av kvinner han møtte på utesteder. Han hadde svekket hukommelse, problemer med personlig hygiene og rusproblemer. Fylkesmannen la opplysningene til grunn og oppnevnte en midlertidig, profesjonell verge. Det ble antatt at brukeren ikke var samtykkekompetent. Brukeren hadde den samme midlertidige vergen frem til han døde.

Brukeren ble utredet for demens ved Lovisenberg sykehus i september 2015. Overlegen konkluderte med at brukeren mest sannsynlig hadde demens. I epikrisen beskrives også alkohol- og hygieneproblemer.

Etter klager fra borettslaget «i lang tid» kontaktet vergen Bydel Gamle Oslo. Bydelen var på hjemmebesøk og fattet vedtak om praktisk bistand i januar 2016. Vedtaket omfattet blant annet ukentlig vask av tøy, gulv, bad og kjøkken. Saksdokumentene gir inntrykk av at brukeren var i kontakt med bydelens demensteam og bydelsoverlegen før dette, men ombudsmannen vet ikke hva denne kontakten bestod i.

I midten av juni 2016 skal brukerens søster ha varslet bydelen om at brukeren hadde gått betydelig ned i vekt, at helsetilstanden hans var dårlig og at han var blå på den ene siden av ansiktet og hadde en kul på den andre. Ombudsmannen vet ikke hva henvendelsen førte til.

Søsteren skal igjen ha varslet bydelen etter besøk hos broren 16. august 2016. I det varselet skal det ha stått at kjøleskapet var tomt, at en nabo hadde sørget for noe mat til ham og at hygienen i leiligheten var dårlig.

Den 7. september 2016 skrev vergen til bydelen at brukeren hadde ligget i leiligheten i en måned uten å spise, var utmagret og kunne dø. Han ba om at bydelen raskt vurderte innleggelse. Bydelen var på hjemmebesøk dagen etter. Det ble fattet vedtak om rengjøring og praktisk bistand i hjemmet med 1 time og 45 minutter i uken. Det ble også fattet vedtak om hverdagsrehabilitering 10 timer i uken for å passe på at brukeren spiste, kontrollere vekt og bistå med å ivareta personlig hygiene.

Brukerens helsetilstand forverret seg deretter ytterligere. Grunnet bekymring fra ansatte skrev bydelen en bekymringsmelding til brukerens fastlege 19. september 2016. Dagen etter ble han sett til av legevaktslege og tvangsinnlagt på sykehus. Legevaktslegen mente at brukeren var kraftløs og avmagret. Seks dager senere ble han overført til skjermet enhet på sykehjem. Han døde der 12. oktober 2016.

Saksgangen hos Fylkesmannen

Søsteren klaget 26. august 2016 direkte til Fylkesmannen på helsetilbudet broren fikk av bydelen. Fylkesmannen oversendte saken til bydelen med pålegg om å vurdere om det var «grunnlag for å behandle den, foreta endringer [i tjenestetilbudet] eller treffe ny avgjørelse eller nytt vedtak». Fylkesmannen antok at søsteren skulle anses som nærmeste pårørende, men var ikke sikker på det. Hun hadde uansett ikke fullmakt til å fremsette klage på tjenestetilbudet.

Bydelen redegjorde for saken i brev til Fylkesmannen 3. oktober 2016. De var ikke sikre på om søsteren eller stedatteren var nærmeste pårørende. Redegjørelsen ble derfor ikke sendt i kopi til noen av dem. Bydelen mente at den hadde ivaretatt brukeren både før og etter sykehusinnleggelsen i september 2016.

I en e-post til Fylkesmannen 8. desember 2016 spurte søsteren om bydelen hadde svart, ba om status i saken og tilbød supplerende informasjon. Fylkesmannen avsluttet saken i brev til søsteren 14. desember 2016. I brevet ble det vist til at brukeren var blitt tvangsinnlagt og nå var død. Søsteren fikk samtidig oversendt bydelens redegjørelse til Fylkesmannen.

Undersøkelsene våre

Søsteren klaget til ombudsmannen 14. september 2017. Vi innhentet saksdokumentene fra Fylkesmannen og besluttet å undersøke saken nærmere.

I brev 20. mars 2018 spurte vi Fylkesmannen

  • om saken var blitt behandlet som rettighetsklage eller som en anmodning om vurdering av mulig pliktbrudd
  • hvorfor saken eventuelt ikke ble ansett som en pliktbruddsak
  • om Fylkesmannen hadde sikre holdepunkter for at brudd på helselovgivningen ikke hadde skjedd i saken
  • om Fylkesmannen hadde gjort nok for å opplyse saken.

Fylkesmannen svarte i brev 19. april 2018. Søsterens henvendelser var oppfattet som en rettighetsklage, det vil si at hun ønsket et høyere omsorgsnivå for broren. Saken ble behandlet som det. I oversendelsen til bydelen ba Fylkesmannen om tilbakemelding, uansett utfall av bydelens behandling av klagen. Dette var både for å sikre fortgang i bydelens behandling av saken, og for å sikre at Fylkesmannen ble kjent med bydelens nye vedtak, uavhengig av om nye vedtak ble påklaget. Med hjemmel i forvaltningsloven § 35 annet ledd ville Fylkesmannen som klageorgan da «kunne hatt en mulighet til å oppheve vedtaket dersom vilkårene for det var oppfylt, og bruker ikke hadde fått oppfylt sin rett til nødvendige helse- og omsorgstjenester.» Behandlingstiden i pliktbruddsaker var «som regel minimum 5 måneder». Konklusjonen ville bare være om det hadde skjedd eller ikke skjedd lovbrudd bakover i tid. Det var dermed mest hensiktsmessig å behandle saken som en rettighetssak.

Etter den lovbestemte rekkefølgen av pårørende i pasient- og brukerrettighetsloven § 1-3 b hadde Fylkesmannen lagt til grunn at søsteren «sannsynligvis» var brukers nærmeste pårørende. Søsteren ville dermed hatt anmodningsrett i en pliktbruddsak, gitt at bruker ble vurdert som ikke samtykkekompetent. Selv om nærmeste pårørende ikke har klagerett i rettighetssaker, ble saken oversendt bydelen som en rettighetsklage. Dette var for å sikre «raskest mulig saksgang». Bydelen hadde mer kjennskap til brukers samtykkekompetanse og hans relasjon til søsteren. Derfor overlot Fylkesmannen til bydelen å avklare fullmaktsforhold og samtykkekompetanse. Fylkesmannens vurdering av søsterens klagerett og/eller anmodningsrett hadde ikke hatt betydning for utfallet av saken.

Fordi saken ble behandlet som en rettighetsklage, hadde Fylkesmannen ikke tatt stilling til om saken var tilstrekkelig utredet. Brukeren ble ivaretatt på sykehjem. Derfor var det ikke blitt vurdert om det var nødvendig å opprette pliktbruddsak. Søsteren ba etter Fylkesmannens syn aldri om at saken skulle følges opp som pliktbruddsak. Derfor ble det ikke gjort. Det var ikke grunn til å opprette pliktbruddsak på eget initiativ.

Fylkesmannen redegjorde også for dokumenter og opplysninger mottatt fra bydelen. Det var ikke innhentet informasjon fra andre helseaktører.

Ombudsmannens syn på saken

1.       Avklaring av om søsteren hadde anmodet Fylkesmannen om å vurdere om bydelen hadde begått pliktbrudd

Etter pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4 første ledd kan en pasient, bruker eller andre som har rett til det, be Fylkesmannen om å vurdere om pliktene etter helse- og omsorgstjenesteloven er brutt til ulempe for seg eller den hun eller han opptrer på vegne av. Den nærmeste pårørende kan også be om en slik vurdering hvis pasienten eller brukeren er død eller mangler samtykkekompetanse.

Det kan ikke være tvil om at brukeren manglet samtykkekompetanse da søsteren henvendte seg til Fylkesmannen første gang. Da hun henvendte seg på nytt i desember 2016, var broren død. I oversendelsesbrevet til bydelen antok Fylkesmannen at søsteren var brukerens nærmeste pårørende. Ombudsmannen legger Fylkesmannens standpunkt til grunn på dette punkt.

Slik søsteren ordla seg i henvendelsene til Fylkesmannen i august 2016, synes hovedformålet å ha vært å sikre broren forsvarlig helsehjelp. Ombudsmannen har derfor ingen vesentlige innsigelser mot at Fylkesmannen i første omgang oppfattet og behandlet henvendelsene utelukkende som en rettighetsklage.

I og med at brukeren døde i oktober 2016, falt grunnlaget for rettighetsklagen bort. Det var for sent å få forbedret bydelens omsorgstjenester overfor brukeren.

Etter å ha fått kopi av Fylkesmannens oversendelsesbrev til bydelen i september 2016, hadde søsteren ikke hørt noe mer fra Fylkesmannen. Hun ba derfor Fylkesmannen om en oppdatering i saken 8. desember 2016. I samme e-post opplyste hun også at hun hadde «omfattende dokumentasjon fra Lege- og spesialhelsetjenesten som jeg mener tydelig bekrefter og styrker klagen».

Det hun skrev her, viser at søsteren må ha ment å opprettholde klagen fra august 2016, selv om broren var død i mellomtiden. Fylkesmannens opplysning i brevet hit om at søsteren aldri ba om at saken skulle følges opp som pliktbruddsak, gir derfor grunn til kommentarer.

Fylkesmannen kan ikke generelt kreve at den som henvender seg om mulig pliktbrudd, uttrykkelig skal be om at henvendelsen følges opp som pliktbruddsak. At fylkesmannen ikke kan gjøre det, er for øvrig også påpekt i Statens helsetilsyns «Veileder i behandling av hendelsesbaserte tilsynssaker» del I punkt 2.2.8.

De ulovfestede kravene til god forvaltningsskikk og forsvarlig saksbehandling tilsier at Fylkesmannen her i det minste skulle ha tatt muntlig kontakt med henne da de mottok e-posten 8. desember 2016. Hvis det var nødvendig, skulle de ha forklart henne forskjellen på rettighetsklage og pliktbruddsak. Hun skulle også blitt spurt om hun ønsket å få klagen behandlet som en pliktbruddsak. Det vises i denne sammenheng for eksempel til ombudsmannens påpekning i årsmeldingen for 2007 side 164 (SOMB-2007-48). Det var derfor feil av Fylkesmannen umiddelbart å avslutte saken på den måten de gjorde i brevet til henne 14. desember 2016.

2.      Terskel og vurderingstema for opprettelse av pliktbruddsak

Etter dette er det sentrale spørsmålet for ombudsmannen om Fylkesmannen skulle ha åpnet pliktbruddsak overfor bydelen basert på opplysningene fra brukers søster.

Fylkesmannens saksbehandling av anmodninger om pliktbruddvurderinger er nærmere regulert i pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4 a. Det følger av ordlyden og forarbeidene at Fylkesmannen som hovedregel må ta stilling til om det er begått pliktbrudd når de får inn en slik anmodning, se blant annet ombudsmannens uttalelse 27. oktober 2015 (SOM-2015-234).

Veiledning om når det kan gjøres unntak fra dette, gis i blant annet i Statens helsetilsyns «Veileder i behandling av hendelsesbaserte tilsynssaker del I» punkt 2.2.9, hvor det står at fylkesmannen kan «unnlate å opprette tilsynssak ved åpenbart grunnløse anmodninger». I Ot. prp. nr. 13 (1998-99) punkt 23.2.5 er det også lagt til grunn at det følger av «alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper» at tilsynsmyndigheten «kan avvise saker uten realitetsbehandling der klagen er åpenbart ugrunnet». Ombudsmannen har forstått lovgivningen og disse uttalelsene slik at Fylkesmannen har en snever adgang til å ikke ta stilling til om det er begått pliktbrudd når de mottar en pliktbruddanmodning, se SOM-2015-234. Anmodningen må i så fall kunne karakteriseres som «åpenbart grunnløs».

Sannsynligvis bygget Fylkesmannens standpunkt om at denne saken ikke ga grunn «for videre oppfølgning» på en oppfatning om at ingen av opplysningene de hadde mottatt fra brukers søster, ga holdepunkter for at det kunne være begått pliktbrudd overfor broren. Ombudsmannen deler ikke den oppfatningen. For ordens skyld, ombudsmannen er klar over at det fulgte et mer omfattende saksmateriale med søsterens klage til ombudsmannen enn det søsteren sendte til Fylkesmannen. I Fylkesmannens saksdokumenter var det likevel flere tydelige indikasjoner på at brukeren – i alle fall over noe tid – ikke hadde fått det helse- og omsorgstilbudet han hadde krav på.

Det fremgår at bydelen ganske lenge hadde vært kjent med brukers behov. For eksempel ble det i bydelens vedtak 8. september 2016 om praktisk bistand vist til brukers søknad 6. januar 2016 om helse- og omsorgstjenester og vedtak om praktisk bistand 13. januar 2016. Videre sto det at den praktiske bistand som bruker fikk innvilget i september 2016, var en videreføring av tjenesten «med endret [større] omfang». Dette viser tydelig at brukeren hadde hatt behov for helse- og omsorgstjenester i form av praktisk bistand i minst åtte måneder før han ble innlagt på sykehjem i september 2016.

I søsterens klage til Fylkesmannen står det at hun hadde varslet bydelen om brorens dårlige helsetilstand i juni 2016, altså tre måneder før han ble tvangsinnlagt. Det står også at hun opplyste bydelen om at broren fortsatt hadde det dårlig etter nytt besøk hos ham to måneder senere. I klagen til fylkesmannen la hun ved bilder som skulle dokumentere at broren var avmagret, at det ikke var noe mat i kjøleskapet, og at broren ikke var i stand til å handle selv.

For ombudsmannen reiser søsterens opplysninger i klagen til Fylkesmannen tvil om bydelen kan ha vasket hos broren i henhold til tidligere vedtak, og om bydelen hadde varslet lege i tide om hans stadig dårligere fysiske og mentale helse.

Også bydelens vedtak 8. september 2016 om hverdagsrehabilitering gir indikasjoner på at brukeren hadde fått lite oppfølging. I vedtaket poengteres det at han var «blitt veldig tynn den senere tiden». Faktum var at han hadde gått ned 20 kg på et år.

Slike indikasjoner går også frem av en e-post til søsteren fra en rørlegger som var i brukerens leilighet 19. september 2016. I e-posten, som inngår i Fylkesmannens dokumenter i saken, står det:

«Som jeg fortalte deg var synet av [brukerens] toalettrom noe av det verre jeg noen gang har sett.

Når vi blir tilkalt av en hjemmehjelp for å reparere tett wc er det svært ubehagelig å møte et rom der det er gammel ekskrement utover hele klosset og gulv.

Alle fluene i rommet tyder på at dette har vært en situasjon over lengre tid. Hadde en av våre vanlig ansatte møtt opp på jobb til noe slikt, ville de nektet å ta tak i problemet uten at det var tilfredsstillende vasket i fare for å få helsemessige konsekvenser av dette.»

For ombudsmannen er ikke denne beskrivelsen forenelig med at bydelen kan ha rengjort toalettrommet hver uke, slik brukeren hadde fått vedtak på.

Fylkesmannen har plikt til å gjøre nærmere undersøkelser hvis det fremsettes en anmodning om vurdering av mulig brudd på plikter etter helse- og omsorgstjenesteloven. Bare hvis anmodningen er åpenbart grunnløs, kan Fylkesmannen la være å følge den opp. Undersøkelsene her har avdekket at Fylkesmannen neppe fullt ut forsto søsterens hensikt med klagen dit. Ombudsmannen er også i tvil om Fylkesmannens vurdering av om det skulle opprettes pliktbruddsak på eget initiativ, var tilstrekkelig bred til å anses forsvarlig.  I tillegg er ombudsmannen usikker på om alle opplysningene som da var tilgjengelig for Fylkesmannen, ble tatt i betraktning ved den vurderingen. Ombudsmannen ber derfor Fylkesmannen vurdere saken på nytt.

Konklusjon

Ombudsmannen mener Fylkesmannen handlet i strid med god forvaltningsskikk og forsvarlig saksbehandling ved ikke å spørre brukerens søster om hun også ønsket en vurdering av om bydelen hadde begått pliktbrudd. Fylkesmannen bør derfor vurdere saken på nytt. For at oppfølgingen av søsterens eventuelle anmodning skal bli forsvarlig og i tråd med pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4 a, må Fylkesmannen også ta i betraktning opplysninger som går lenger tilbake i tid enn siste måned før bruker døde. Søsteren må få anledning til å sende inn supplerende dokumentasjon, hvis hun ønsker det.

Ombudsmannen ber om å bli orientert om utfallet av Fylkesmannens nye behandling av saken ved å få oversendt kopi av Fylkesmannens brev til søsteren.

  • Forside
  • Uttalelser
  • Manglende ulovlighetsoppfølging etter plan- og bygningsloven § 32-1 – klagerett og fylkesmennenes prøving

Manglende ulovlighetsoppfølging etter plan- og bygningsloven § 32-1 – klagerett og fylkesmennenes prøving

Saken gjelder spørsmål om det er klagerett på kommunenes beslutninger om ulovlighetsoppfølging etter plan- og bygningsloven § 32-1. Videre gjelder saken hva fylkesmennene skal prøve ved klager på kommunenes manglende ulovlighetsoppfølging.

Ombudsmannen er kommet til at kommunenes beslutninger om å forfølge ulovligheter eller la det være, ikke er enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Borgerne har da ikke klagerett på slike beslutninger.

Når kommunene avviser klager fra borgerne på manglende ulovlighetsoppfølging, er dette avvisningsvedtak som kan påklages til fylkesmennene, jf. forvaltningsloven § 2 tredje ledd. Når fylkesmennene mottar klager på slike avvisningsvedtak, skal fylkesmennene – etter ombudsmannens syn – bare prøve om det var riktig av kommunene å avvise klagen, det vil si om beslutningene det klages på er enkeltvedtak som er undergitt klagerett.

Sakens bakgrunn

Det følger av plan- og bygningsloven (pbl.) § 32-1 at kommunene skal forfølge overtredelser av bestemmelser gitt i eller i medhold av loven. Ombudsmannen mottar med jevne mellomrom klager på kommunenes beslutninger etter denne bestemmelsen.

Klagene hit kjennetegnes ved at en innbygger har henvendt seg til kommunen om et forhold vedkommende mener er i strid med plan- og bygningsloven eller vedtatte planer, uten at kommunen følger opp forholdet med sanksjoner etter pbl. kapittel 32. Kommunens manglende oppfølging kan skyldes passivitet eller forsinkelser, eller at kommunen mener det ikke foreligger noen ulovlighet. Manglende oppfølging kan også skyldes at kommunen mener ulovligheten er av mindre betydning, og kommunen kan velge å ikke følge opp forholdet.

Ombudsmannens kontroll med forvaltningen skal være etterfølgende, og en sak kan ikke behandles her før den er endelig avgjort i forvaltningen. Hvordan ombudsmannen skal behandle saker om ulovlighetsoppfølging, beror dermed dels på om borgerne har klagerett på beslutninger om ulovlighetsoppfølging fra kommunenes side, og dels på hva fylkesmennene i tilfelle kan prøve ved klager på manglende ulovlighetsoppfølging fra kommunene.

Det har vært ulike oppfatninger om disse spørsmålene i forvaltningen. Dette har ført til noe ulik praksis hos fylkesmennene når det gjelder behandling av saker om kommunenes ulovlighetsoppfølging. På denne bakgrunn fant ombudsmannen det ønskelig å få departementets syn på enkelte spørsmål. Ombudsmannen besluttet derfor å ta saken opp med departementet av eget tiltak, jf. sivilombudsmannsloven § 5.

Våre undersøkelser

I undersøkelsesbrevet vårt til departementet viste vi til ordlyden i pbl. § 32-1 og bestemmelsens forarbeider.

Det fremgår av brevet at etter vårt syn synes lovgivers intensjon å ha vært at reglene for enkeltvedtak, herunder reglene om klage, ikke skal komme til anvendelse på kommunenes beslutninger etter pbl. § 32-1. Dette gjelder både beslutninger etter bestemmelsens første og annet ledd.

Vi ba om departementets syn på spørsmålet. Vi spurte om kommunenes beslutninger om ikke å følge opp en ulovlighet kan utgjøre enkeltvedtak som kan påklages etter forvaltningsloven (fvl.) § 28.

I svarbrevet hit viste departementet til at ordlyden i pbl. § 32-1 første ledd sammenholdt med forarbeidene tilsier at det kun er forvaltningen selv, det vil si plan- og bygningsmyndighetene, som har rett (og plikt) til å ta initiativ til å sette i gang ulovlighetsoppfølging. På denne bakgrunn la departementet til grunn at forvaltningen kan henlegge henvendelser som gjelder krav om å iverksette ulovlighetsoppfølging, herunder også krav om å fatte tyngende pålegg. Etter departementets syn oppfyller ikke en slik henleggelse vilkårene for å være et enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Når det gjelder beslutninger om å avstå fra å forfølge overtredelser av «mindre betydning» etter § 32-1 annet ledd, viste departementet til bestemmelsens ordlyd om at dette «ikke er et enkeltvedtak» og lovens forarbeider. Departementet skrev at det følger av forarbeidene at intensjonen har vært å unnta denne type beslutninger fra forvaltningslovens krav til begrunnelse og klage, det vil si forvaltningsloven kapittel IV – VI, jf. Ot.prp. nr. 39 (1993-1994) side 175.

Videre ga vi i undersøkelsesbrevet uttrykk for at det avgjørende for om en klage skal avvises, er om forholdet det klages over er et enkeltvedtak som er undergitt klagerett. Vi skrev at for å ta stilling til dette spørsmålet, fremstår det som unødvendig for fylkesmennene å ta stilling til om det foreligger en ulovlighet og om denne eventuelt er av mindre betydning.

Vi ba om departementets syn på spørsmålet. Vi spurte om borgerne kan få prøvet spørsmålet om en ulovlighet er av mindre betydning eller ikke gjennom klagebehandling etter fvl. § 28.

I svarbrevet la departementet til grunn at kommunen kan avvise eventuelle klager på beslutninger etter § 32-1 annet ledd, men at avvisningsvedtaket vil kunne påklages, jf. forvaltningsloven §§ 2 tredje ledd og 28 første ledd. Dersom avvisningsvedtaket også skulle vært unntatt fra klageretten, antok departementet at dette måtte ha fremgått tydeligere av bestemmelsen. Videre skrev departementet at i forbindelse med en klage på et avvisningsvedtak, vil først kommunen, og deretter klageinstansen, måtte ta stilling til kommunens vurdering av om vilkåret, det vil si om overtredelsen er «av mindre betydning», i § 32 annet ledd er oppfylt, jf. forvaltningsloven §§ 33 og 34. Departementet mente at dersom kommunen eller fylkesmannen som klageinstans kommer til at vilkåret ikke er oppfylt, foreligger det ikke rettslig grunnlag for avvisning av klagen. Etter departementets syn må avvisningsvedtaket oppheves i slike tilfeller, og kommunen vil så ha en plikt til å følge opp det ulovlige forholdet.

Avslutningsvis bemerket departementet at de ser at pbl. § 32-1 annet ledd byr på tolkningsutfordringer. Departementet mener dette er uheldig ettersom det kan bidra til mindre forutsigbarhet og likebehandling, og at unntaket brukes på en måte som fører til at viktige hensyn tilsidesettes. Departementet ser derfor at bestemmelsen med fordel kan tydeliggjøres, og de vil vurdere det nærmere ved fremtidig lovrevisjon.

Ombudsmannens syn på saken

1. Klagerett på kommunenes beslutninger etter pbl. § 32-1

Det første spørsmålet i saken er om det er klagerett på beslutningene kommunene fatter etter pbl. § 32-1.

Klagemulighetene etter plan- og bygningsloven er ikke regulert i loven selv.  Plan- og bygningsloven § 1-9 viser til at bestemmelsene i forvaltningsloven gjelder.

Etter forvaltningsloven § 28 kan enkeltvedtak påklages til overordnet forvaltningsorgan. Spørsmålet om borgerne kan påklage kommunenes manglende ulovlighetsoppfølging, avhenger etter ombudsmannens syn av om kommunenes beslutninger om dette er enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand.

Et «enkeltvedtak» er en avgjørelse som er truffet under utøving av offentlig myndighet, og som generelt eller konkret er bestemmende for rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer, jf. forvaltningsloven § 2 bokstav b, jf. bokstav a.

Bestemmelsen i pbl. § 32-1 lyder:

«32-1.Plikt til å forfølge ulovligheter

Kommunen​ skal forfølge overtredelser av bestemmelser gitt i eller i medhold av denne loven.

Er overtredelsen av mindre betydning, kan kommunen avstå fra å forfølge ulovligheten. Beslutning om dette er ikke enkeltvedtak.»

Forpliktelsen i § 32-1 første ledd retter seg mot kommunene.

I forarbeidene fremgår det at bestemmelsen ikke er ment å gi enkeltpersoner noen rettigheter, og at en beslutning om ikke å forfølge en ulovlighet ikke er et enkeltvedtak. I Ot.prp. nr. 45 (2007-2008) s. 172 skriver departementet blant annet følgende om bestemmelsen:

«Regelen skal synliggjøre et særskilt ansvar for å forfølge ulovligheter og bidra til at plan- og bygningsmyndighetene prioriterer ulovlighetsoppfølging. Regelen skaper imidlertid ikke rettigheter for andre, og private rettssubjekter får således ikke rettskrav på at kommunen skal forfølge ulovligheter. En beslutning om ikke å forfølge en ulovlighet er ikke et enkeltvedtak.»

Dette er gjentatt under merknadene til § 32-1 første ledd på s. 352 i proposisjonen, der det heter:

«Selv om uttrykket ‘skal’ er benyttet, er det ikke ment å skape rettigheter for andre. Ingen private rettssubjekter har rettskrav på at kommunen forfølger ulovligheter.»

Av ovennevnte mener ombudsmannen det følger at kommunenes beslutninger knyttet til ulovlighetsoppfølging etter § 32-1 første ledd ikke kan sies å være «bestemmende for rettigheter eller plikter til en eller flere personer».

Mot dette kan det innvendes at presiseringen i § 32-1 annet ledd annet punktum, om at beslutninger om å avstå fra å forfølge overtredelser av mindre betydning ikke er et enkeltvedtak, da synes overflødig. Ombudsmannen mener imidlertid at bestemmelsens annet ledd må ses i sammenheng med første ledd og øvrige kilder, herunder lovens forarbeider. I lys av forarbeidene kan ikke bestemmelsens annet ledd tolkes antitetisk slik at formuleringen i annet ledd medfører at beslutninger etter første ledd er enkeltvedtak.

Departementet synes i svarbrevet hit også å ha konkludert med at beslutningene kommunene fatter etter § 32-1 første og annet ledd, ikke er enkeltvedtak.

Etter dette er ombudsmannen kommet til at kommunenes beslutninger om å forfølge ulovligheter eller la det være etter § 32-1 første og annet ledd, ikke er enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2. Ombudsmannen mener dette medfører at borgerne da heller ikke har klagerett på slike beslutninger etter forvaltningsloven § 28.

2. Fylkesmennenes prøving av kommunenes beslutninger etter pbl. § 32-1

Det følger av forvaltningsloven § 33 annet ledd siste punktum at dersom vilkårene for å behandle en klage ikke foreligger, skal underinstansen avvise saken. Dette innebærer at når kommunenes beslutninger om ulovlighetsoppfølging ikke er å anse som enkeltvedtak, skal borgernes klager til kommunene på manglende ulovlighetsoppfølging avvises på grunn av manglende klagerett. Et slikt avvisningsvedtak er et enkeltvedtak som kan påklages etter forvaltningsloven § 2 tredje ledd.

Spørsmålet er hva fylkesmennene skal prøve når de mottar klager på slike avvisningsvedtak.

I svarbrevet hit synes departementet å mene at når fylkesmannen mottar en klage på et slikt avvisningsvedtak, må fylkesmannen ta stilling til om vilkåret i § 32-1 annet ledd er oppfylt, altså om det er en overtredelse «av mindre betydning». Videre hevdet departementet at dersom fylkesmannen kommer til at vilkåret ikke er oppfylt, må avvisningsvedtaket oppheves og kommunen vil da ha en plikt til å følge opp det ulovlige forholdet.

I et upublisert avsluttende brev 9. juni 2009 herfra i sak nummer 2009/1261 uttalte ombudsmannen at etter den gamle plan- og bygningsloven av 1985 § 116 b annet ledd måtte fylkesmannen ved klage på et avvisningsvedtak vurdere spørsmålet om en ulovlighet var av bagatellmessig betydning eller ikke. Ombudsmannen bemerker at dette var før plan- og bygningsloven av 2008 med tilhørende forarbeider trådte i kraft.

Det fremgår klart av forarbeidene til gjeldende plan- og bygningslov at det var et sentralt poeng for lovgiver å effektivisere ulovlighetsoppfølgingen ved å unngå flere klagerunder enn nødvendig, se NOU 2005: 12 s. 320 og Ot.prp. nr. 45 (2007-2008) s. 173-174. Videre understreker forarbeidene til loven at kommunenes beslutninger om å forfølge ulovligheter, eller å la det være, ikke er enkeltvedtak.

Så lenge kommunenes beslutninger om ulovlighetsoppfølging ikke er enkeltvedtak, mener ombudsmannen som nevnt at det ikke er klagerett over kommunenes beslutninger om å forfølge eller ikke forfølge ulovligheter. Dette gjelder uavhengig av om kommunene har plikt til å forfølge ulovlighetene eller ikke. Konsekvensen av dette blir at klager på kommunenes beslutninger om manglende ulovlighetsoppfølging, skal avvises. Når slike avvisningsvedtak påklages videre til fylkesmennene, mener ombudsmannen at fylkesmennenes prøving vil være begrenset til å kontrollere at dette ikke er enkeltvedtak med klagerett. For å ta stilling til dette mener ombudsmannen det er unødvendig for fylkesmennene å prøve om det foreligger en ulovlighet og om denne eventuelt er av «mindre betydning». Ombudsmannen er derfor uenig i at fylkesmennene må ta stilling til vilkåret om ulovligheten er av «mindre betydning» i § 32-1 annet ledd, slik departementet har lagt til grunn.

Bestemmelsen om ulovlighetsoppfølging i pbl. § 32-1 retter seg kun mot kommunene. Lovens forarbeider gir uttrykk for at en plikt til å forfølge ulovligheter er lite praktisk i forhold til statlige plan- og bygningsmyndigheter. Det er kommunene som forventes å ha et apparat for tilsyn og annen oppfølging av byggesaker. Fylkesmennene har likevel noen muligheter til å gripe inn i ulovlighetssaker. Statlige myndigheter har anledning til å følge opp ulovligheter ved å ilegge sanksjoner, som å gi pålegg om retting, stans, fastsette tvangsmulkt, ilegge overtredelsesgebyr etc., i henhold til pbl. §§ 32-3 til 32-10. Det er imidlertid forutsatt i forarbeidene at dette bare bør skje i spesielle tilfeller, for eksempel hvis de lokale myndighetene ikke selv følger opp et ulovlig forhold etter klageorganets omgjøring av en uhjemlet tillatelse, jf. NOU 2005: 12 s. 536. Videre kan fylkesmennene foreta lovlighetskontroll av eget tiltak, jf. kommuneloven § 59 nr. 5. Det er imidlertid opp til fylkesmennenes frie skjønn om de vil gjøre dette eller ikke.

Forøvrig er ombudsmannen positiv til at departementet ser at pbl. § 32-1 annet ledd med fordel kan tydeliggjøres, og at departementet vil vurdere det nærmere ved fremtidig lovrevisjon.

Ombudsmannen ber også departementet vurdere om det er hensiktsmessig at departementet informerer fylkesmennene om ombudsmannens syn på spørsmålene saken reiser. Dette med tanke på fylkesmennenes ulike praksis ved behandling av saker om kommunenes ulovlighetsoppfølging.

Konklusjon

Ombudsmannen har av eget tiltak tatt opp spørsmål om forståelsen av pbl. § 32-1 om kommunenes ulovlighetsoppfølging med Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Det første spørsmålet saken reiser, er om det er klagerett på beslutningene kommunene fatter etter pbl. § 32-1. Det andre spørsmålet gjelder hva fylkesmennene skal prøve ved klager på kommunenes manglende ulovlighetsoppfølging.

På bakgrunn av ordlyden i pbl. § 32-1 og lovbestemmelsens forarbeider mener ombudsmannen at kommunenes beslutninger om å forfølge ulovligheter, eller la det være, etter § 32-1 første og annet ledd ikke er enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2. Borgerne har da ikke klagerett på slike beslutninger etter forvaltningsloven § 28.

Når kommunene avviser klager fra borgerne på manglende ulovlighetsoppfølging, er dette avvisningsvedtak som kan påklages til fylkesmennene, jf. forvaltningsloven § 2 tredje ledd. Når fylkesmennene mottar klager på slike avvisningsvedtak, skal fylkesmennene prøve om det var riktig av kommunene å avvise klagene, det vil si om beslutningene det klages på er enkeltvedtak som er undergitt klagerett. For å ta stilling til dette er det – etter ombudsmannens syn – ikke nødvendig for fylkesmennene å prøve om det foreligger en ulovlighet og om denne eventuelt er av «mindre betydning», jf. pbl. § 32-1 annet ledd.

Ombudsmannen er positiv til at departementet vil vurdere å tydeliggjøre ordlyden i pbl. § 32-1 ved fremtidig lovrevisjon, og ombudsmannen ber departementet vurdere om det er hensiktsmessig å informere fylkesmennene om ombudsmannens syn i denne saken.

  • Forside
  • Uttalelser
  • Klage over politiets opptreden – behandlingstid og informasjon under sakens gang

Klage over politiets opptreden – behandlingstid og informasjon under sakens gang

Saken gjelder Oslo politidistrikts behandling av en klage på to politibetjenters opptreden i forbindelse med en ransaking og beslag. Politidistriktet brukte nesten seks måneder på å besvare klagen. Politidistriktet oversatt også ombudsmannens frister for å gi opplysninger om saken. Henvendelser ble først besvart tre og en halv måned etter den opprinnelige fristen, etter to purringer. Behandlingstiden knyttet til klagen over politiets opptreden skyldtes ifølge politidistriktet «interne misforståelser» i distriktet. Med hensyn til ombudsmannens henvendelser ble behandlingstiden oppgitt å skyldes sen registrering og interne misforståelser.

Klagen over politiets opptreden kan ikke anses avgjort «uten ugrunnet opphold», jf. forvaltningsloven § 11 a første ledd. Klageren ble heller ikke gitt tilfredsstillende informasjon om saksfremdriften underveis, jf. § 11 a annet ledd og alminnelige normer for god forvaltningsskikk.

Politidistriktet har heller ikke oppfylt sin plikt til å gi ombudsmannen nødvendige opplysninger innen fastsatte frister, jf. sivilombudsmannsloven § 7 første ledd og sivilombudsmannsinstruksen § 6 annet ledd.
Samlet sett fremstår politidistriktets håndtering av sakskomplekset som klart kritikkverdig.

Politidistriktet har opplyst at det vil undersøke hvorfor det tok nesten to måneder før ombudsmannens brev 23. mai 2018 ble registrert på saken hos distriktet. Ut fra det som har fremkommet av undersøkelsene herfra, bør distriktet også på mer generelt grunnlag gå gjennom sine rutiner for håndtering og registrering av innkomne henvendelser, og for å sørge for klarhet i den interne ansvarfordelingen i denne typen saker.

Sakens bakgrunn

A – heretter «klageren» – klaget 10. april 2018 til Oslo politidistrikt over to politibetjenters opptreden i forbindelse med en ransakelse, med påfølgende beslag og anmeldelse. I klagen skrev han at politibetjentene som utførte beslaget, opptrådte sint og voldsomt, og at de ignorerte klagerens forsøk på å dokumentere at det beslaglagte materialet var lovlig. Klageren skrev videre at han oppfattet at den ene betjenten utviste skadefryd da hun informerte ham om at det ville bli tatt ut anmeldelse. Klageren oppfattet også selve anmeldelsen som grunnløs, og som et utslag av sjikane og et urettmessig ønske fra politiets side om å ransake bilen hans. Klagen ble sendt som vedlegg til en e-post til politidistriktet. Klagerens navn og fødselsnummer var oppgitt i selve klagen. Avsendernavnet på e-postadressen var imidlertid et annet enn det som fremgikk av klagen. I selve oversendelsese-posten ba klageren om bekreftelse på at klagen var mottatt og ville bli behandlet umiddelbart.

I løpet av april henvendte klageren seg gjentatte ganger til politidistriktet og ba om bekreftelse på om klagen var mottatt og tatt til behandling. Disse henvendelsene ble sendt fra samme e-postadresse som den han hadde benyttet da han fremmet klagen. Da han ved utløpet av april fortsatt ikke hadde fått noen tilbakemelding fra politidistriktet, klaget han til Sivilombudsmannen over manglende svar. Klagen ble fremmet ved bruk av samme e-postadresse og samme avsendernavn som ble brukt ved de ovennevnte henvendelsene til politiet. Kopier av disse e-postene var også vedlagt klagen hit. Kopi av selve klagen på politiets opptreden var derimot ikke vedlagt. Det fremgikk dermed ikke av henvendelsen at navnet som var benyttet i klagen hit, var et annet enn det klagesaken hos politiet gjaldt.

Våre undersøkelser

På bakgrunn av klagen ble det 15., 22. og 23. mai 2018 forsøkt tatt kontakt per telefon med kontoret til juristen for trafikksaker, via politidistriktets sentralbord. Da ingen av henvendelsene ble besvart av kontoret, spurte vår saksbehandler om sentralbordet kunne gi beskjed til kontoret om å ringe tilbake. Dette ble avvist under henvisning til at sentralbordet generelt ikke tar imot eller legger igjen beskjeder til de enkelte kontorer, avdelinger eller ansatte.

Det ble etter dette besluttet å undersøke saken skriftlig. I brev herfra 23. mai 2018 ble politidistriktet bedt om å redegjøre for fremdriften i saken fra klagen ble fremsatt. Vedlagt brevet var kopi av klagerens oversendelsese-post 10. april 2018 – med angivelse av saksnummeret klagen gjaldt – og senere purringer. Politidistriktet ble bedt om å gi sine merknader til tidsbruken i de enkelte ledd, og til den samlede behandlingstiden så langt. Det ble også spurt om politidistriktet anså at saksbehandlingstiden var forenlig med de krav som følger av forvaltningsloven § 11 a første ledd, ulovfestede forvaltningsrettslige prinsipper og normer for god forvaltningsskikk. Videre ble det bedt om en redegjørelse for hva som ville bli gjort for å sørge for en avslutning av klagesaken.

Politidistriktet ble også bedt om å redegjøre for hvilken informasjon klageren hadde fått mens saken hadde vært til behandling. Det ble spurt om politidistriktet anså at saken på dette punktet hadde vært håndtert i samsvar med de kravene som følger av forvaltningsloven § 11 a og normer for god forvaltningsskikk. Fristen for svar ble satt til 13. juni 2018. Kopi av politiets saksdokumenter ble bedt oversendt sammen med svaret.

Henvendelsen herfra ble ikke besvart innen fristen. Vi sendte derfor et nytt brev til politidistriktet 6. juli 2018, hvor vi minnet om henvendelsen. Ny frist for svar ble satt til 13. juli 2018.

Gjennom en ny henvendelse fra klageren 7. juli 2018 ble vi kjent med hvilket navn klageren hadde brukt i klagen til politiet. Vi ble da også oppmerksom på at klageren på et tidligere tidspunkt hadde henvendt seg hit med denne identiteten, og at han i denne forbindelse hadde lagt ved kopi av selve klagen 10. april 2018 til politiet. Som nevnt ovenfor var klagerens fødselsnummer oppgitt i denne klagen.

Den 11. juli 2018 ble vi kontaktet per telefon av en førstekonsulent i politidistriktet. I samtalen ble det opplyst at vårt brev 23. mai ikke var besvart. Dette ble begrunnet med at klagers fødselsnummer ikke var oppgitt, og at klager derfor ikke kunne identifiseres. Fødselsnummeret ble videreformidlet av vår saksbehandler i telefonsamtalen. Førstekonsulenten opplyste at både henvendelsene 23. mai og 6. juli nå ville bli sendt til riktig enhet i politidistriktet.

Vi mottok videre en skriftlig henvendelse fra en politiadvokat i politidistriktet 12. juli 2018.  I henvendelsen ble det vist til påminnelsen herfra 6. juli. Det ble samtidig oppgitt at den opprinnelige henvendelsen 23. mai ikke var mottatt. Politiadvokaten henviste for øvrig til en forespørsel fra klager om innsyn i en sak med et annet saksnummer hos politiet enn det som var oppgitt av klageren i klagen hit.

For å bringe klarhet i hvilke av våre og klagers henvendelser politiet hadde mottatt, og hvor i politidistriktet disse lå på daværende tidspunkt, ble det 8. august 2018 forsøkt tatt kontakt med den ovennevnte politiadvokaten per telefon. Politidistriktets sentralbord satte vår saksbehandler over til politiadvokatens kontor. Politiadvokatens kontor besvarte imidlertid ikke henvendelsen.

Da vi fortsatt ikke hadde fått svar på spørsmålene vi hadde stilt i brevet 23. mai, henvendte vi oss på nytt til politidistriktet ved brev 13. august. På bakgrunn av opplysningen om at politiet ikke hadde mottatt brevet 23. mai, ble en kopi vedlagt. I oversendelsen ble det påpekt at saksnummeret klagen over politiets opptreden var registrert på – og som det senere var blitt klaget over manglende svar på – fremkom av e-postene som var blitt vedlagt vårt opprinnelige brev 23. mai. I tillegg til e-postene oversendte vi nå også kopi av selve klagen 10. april 2018 fra klageren til politidistriktet. Vi viste til at klagers fødselsnummer fremkom av denne. Ny svarfrist ble satt til 28. august.

Politidistriktet svarte oss i brev 2. oktober 2018. Politidistriktet beklaget at våre henvendelser ikke var besvart tidligere, og oppga årsaken til å være interne misforståelser om hvem som skulle utføre hva i sakens anledning. Det hadde på grunn av dette oppstått en situasjon hos politiet hvor «en har vært i oppfattelse av at `en annen´ har utført oppgaven». Politiet opplyste videre at klageren samme dag hadde mottatt svar på klagen på politibetjentenes opptreden. Politidistriktet opplyste at det også ovenfor klager hadde beklaget saksbehandlingstiden og oppgitt samme årsak som for henvendelsene herfra.

Med hensyn til det nærmere saksforløpet skrev politiet at klagen på politiets opptreden var blitt mottatt per e-post 10. april 2018. Det ble videre opplyst at vårt brev 23. mai nå var blitt lagt inn på saksnummeret politiadvokaten viste til i brevet hit 12. juli, men at dette skjedde først 14. juli. Distriktet opplyste at det ville undersøke hvorfor det tok én og en halv måned før brevet ble lagt inn i politiets saksbehandlingssystem.

Politiet ga ikke noe eksplisitt svar på om det anså saksbehandlingstiden å være i tråd med kravene som følger av forvaltningsloven § 11 a første ledd, ulovfestede forvaltningsrettslige prinsipper, og normer for god forvaltningsskikk. Distriktet ga videre ingen opplysninger om klageren hadde fått noen informasjon under sakens gang, og om sakshåndteringen på dette punktet hadde vært i samsvar med kravene som følger av forvaltningsloven § 11 a annet ledd og normer for god forvaltningsskikk. Heller ikke dokumentene i saken ble oversendt.

Politiets svar ble sendt til klageren, som hadde enkelte merknader.

Ombudsmannens syn på saken

1. Behandlingen av klagen på politiets opptreden

1.1. Saksbehandlingstiden

Etter forvaltningsloven § 11 a første ledd skal forvaltningsorganet «forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold». Vilkåret «uten ugrunnet opphold» er skjønnsmessig. Hva som i det enkelte tilfellet vil være en akseptabel saksbehandlingstid, vil variere med sakens art og omfang. Også tilgjengelige ressurser har betydning i vurderingen av om en sak er avgjort uten ugrunnet opphold. Øvrige saksbehandlingsregler – blant annet det alminnelige kravet om forsvarlig saksutredning – vil kunne begrunne en lengre saksbehandlingstid i kompliserte og prinsipielle saker enn i enklere saker, jf. Ot.prp. nr. 75 (1993–1994) s. 59.

Politidistriktet brukte nesten seks måneder på å besvare As klage på politiets opptreden i forbindelse med ransakelse og påfølgende beslag og anmeldelse. Politidistriktet har ikke opplyst hva som er normal saksbehandlingstid i denne typen saker – noe det heller ikke ble uttrykkelig spurt om i henvendelsen herfra. I saken her synes dette uansett å være av underordnet betydning for vurderingen opp mot forvaltningsloven § 11 a.

I tråd med politidistriktets redegjørelse hit legger ombudsmannen til grunn at saken har blitt liggende ubehandlet hos politidistriktet som følge av uklarheter om hvem som hadde ansvar for å håndtere ulike sider ved saken. Dette kan ikke anses som en akseptabel årsak til at behandlingen av en sak trekker ut. At forvaltningen har en journalførings- og arkiveringspraksis som sikrer oversikt over hva som er gjort i en sak, er sentralt for å sikre en forsvarlig saksbehandling, og faller innenfor kravene forvaltningsorganet må oppfylle for å ha utvist god forvaltningsskikk. Også for øvrig må det forventes at det enkelte forvaltningsorgan innretter virksomheten slik at oppgaver ikke blir forlagt som følge av uklarhet rundt ansvarsforhold og hva som allerede er blitt gjort.

Slik saken er opplyst, må ombudsmannen derfor konkludere med at henvendelsene fra klager ikke er besvart «uten ugrunnet opphold».

1.2. Informasjon under sakens gang

Det følger av forvaltningsloven § 11 a annet ledd at forvaltningsorganet som hovedregel har plikt til å gi et foreløpig svar dersom det ventes å ta «uforholdsmessig lang tid» før endelig svar på en henvendelse vil kunne gis. I svaret skal det gjøres rede for grunnen til at henvendelsen ikke kan behandles tidligere og – såvidt mulig – angis når svar kan ventes. Det foreløpige svaret må – i samsvar med god forvaltningsskikk – følges med nye orienteringer hvis den varslede saksbehandlingstiden overskrides.

Som nevnt brukte politiet rundt seks måneder på å besvare klagerens klage på politiets opptreden. Dette overskrider klart grensen for når det er påkrevd å sende et foreløpig svar. Politidistriktet har ikke svart på spørsmålet herfra om hvilken informasjon klageren har fått under sakens gang. Klageren selv har imidlertid opplyst at han ikke mottok noen slike tilbakemeldinger fra politiet under sakens gang. Da politiet ikke har dokumentert at slike tilbakemeldinger ble gitt, må ombudsmannen legge dette til grunn.

Politidistriktet kan etter dette ikke anses å ha overholdt sin plikt til å holde parten informert under sakens gang.

2. Behandlingen av Sivilombudsmannens henvendelser

Det følger av sivilombudsmannsloven § 7 første ledd at ombudsmannen kan kreve de opplysninger fra offentlige tjenestemenn og alle som virker i forvaltningens tjeneste som «han trenger for å kunne utføre sitt verv». Etter Instruks for Stortingets ombudsmann for forvaltningen (sivilombudsmannsinstruksen) § 6 annet ledd kan ombudsmannen sette frister for forvaltningen for å gi de opplysningene eller dokumentene ombudsmannen trenger. For at ombudsmannen effektivt skal kunne utøve sitt verv, er det avgjørende at forvaltningen er tilgjengelig og innen fastsatte frister gir de opplysninger som ombudsmannen finner nødvendige for å vurdere hvordan en sak best skal håndteres.

I saken her ble det i første omgang forsøkt å innhente opplysninger om saken per telefon. Ved klager over manglende svar er dette ofte en hensiktsmessig fremgangsmåte. Erfaringsmessig løser mange saker seg allerede ved en slik telefonhenvendelse, slik at ytterligere undersøkelser ikke er påkrevd. Dette er normalt til fordel for klageren, samtidig som det sparer forvaltningen og ombudsmannen for den ressursbruken en skriftlig prosess innebærer.

Politiet har beklaget at forsøkene herfra på å oppnå kontakt med rette vedkommende hos politiet per telefon, ikke førte frem. Beklagelsen er på sin plass. Ombudsmannen forutsetter at politidistriktet klargjør for sentralbord, forkontorer og saksbehandlere at henvendelser fra ombudsmannen skal besvares når saksbehandleren er til stede. I tilfeller hvor vedkommende saksbehandler ikke er tilgjengelig på oppringingstidspunktet, må det gjennomgående forventes at ombudsmannens saksbehandler settes over til en annen saksbehandler, eller at det videreformidles beskjed til saksbehandleren om å ringe tilbake så snart som mulig.

Heller ikke etter at saken ble tatt opp skriftlig med politidistriktet, har distriktet håndtert saken på en tilfredsstillende måte. At politidistriktet har oversittet den opprinnelige fristen for å besvare ombudsmannens henvendelser med fire og en halv måned, samtidig som det også har oversittet to nye frister, er klart kritikkverdig. At klagerens egentlige navn ikke fremgikk av det opprinnelige brevet herfra 23. mai 2018, er etter ombudsmannens mening ikke en tilstrekkelig begrunnelse for den lange responstiden. Politiets saksnummer fremkom av vedlegget til henvendelsen, og burde være tilstrekkelig til å identifisere hvilken sak – og dermed også hvem – klagen gjaldt. Dersom politidistriktet likevel ikke var i stand til dette, burde det søkt å avklare dette ved å henvende seg hit langt tidligere enn det som ble gjort.

Ombudsmannen legger til grunn at den lange responstiden til dels har sammenheng med at politiet ikke registrerte brevet herfra 23. mai før 14. juli, det vil si nesten to måneder senere. Ombudsmannen finner grunn til å understreke viktigheten av at alle innkomne henvendelser gjennomgås nøyaktig for å identifisere hvor de skal registreres, og innenfor hvilke tidsfrister de må behandles.

Ombudsmannen finner også grunn til å påpeke at politiets oppfølging etter at henvendelsen herfra ble registrert 14. juli, heller ikke er tilfredsstillende. Politiet brukte etter registreringen to og en halv måned på å besvare ombudsmannens brev, og oversatt ytterligere en frist satt i brev herfra. I det endelige svaret 2. oktober 2018 har politidistriktet også unnlatt å svare på flere av spørsmålene som ble stilt i brevet 23. mai 2018. Politidistriktet oversendte heller ikke sakens dokumenter, slik det ble bedt om i brevet 23. mai.

Politidistriktet har således ikke overholdt sine plikter etter sivilombudsmannsloven § 7 og sivilombudsmannsinstruksen § 6.

Konklusjon

Klagerens klage over politiets opptreden kan ikke anses avgjort «uten ugrunnet opphold», jf. forvaltningsloven § 11 a første ledd. Klageren ble heller ikke gitt tilfredsstillende informasjon om saksfremdriften underveis, jf. § 11 a annet ledd og alminnelige normer for god forvaltningsskikk.

Politidistriktet har heller ikke oppfylt sin plikt til å gi ombudsmannen nødvendige opplysninger innen fastsatte frister, jf. sivilombudsmannsloven § 7 første ledd og sivilombudsmannsinstruksen § 6 annet ledd.

Samlet sett fremstår politidistriktets håndtering av sakskomplekset som klart kritikkverdig.

Politidistriktet har opplyst at det vil undersøke hvorfor det tok nesten to måneder før ombudsmannens brev 23. mai 2018 ble registrert på saken hos distriktet. Ut fra det som har fremkommet av undersøkelsene herfra, bør distriktet også på mer generelt grunnlag gå gjennom sine rutiner for håndtering og registrering av innkomne henvendelser, og for å sørge for klarhet i den interne ansvarsfordelingen i denne typen saker.

Ombudsmannen ber om at politidistriktet innen 25. april 2019 gir en redegjørelse for hvordan dette er fulgt opp.

  • Forside
  • Uttalelser
  • Sakskostnader for Trygderetten der saken henvises uten opphevelse

Sakskostnader for Trygderetten der saken henvises uten opphevelse

Sivilombudsmannen har av eget tiltak og på generelt grunnlag henvendt seg til Trygderetten for å få en redegjørelse for Trygderettens bruk i sine kjennelser av slutningsformen henvisning uten opphevelse, som fra 2016 var ny i trygderettsloven § 21 fjerde ledd siste punktum. Spørsmålet var om også denne slutningsformen er eller kan være «til gunst» for ankende part med rett til sakskostnader etter trygderettsloven § 29.

Ombudsmannens mener at bruken av slutningsformen henvising uten å oppheve vedtaket vil kunne være «til gunst» for ankende part, men at sakene eller sakstyper må vurderes konkret. For øvrig tok ombudsmannen Trygderettens redegjørelse til etterretning.

Sakens bakgrunn

En bruker fremmet krav om arbeidsavklaringspenger i 2016. Kravet ble avslått av Nav-kontoret i vedtak 2. januar 2017, og avslaget ble stadfestet av Nav Klageinstans i vedtak
11. september 2017. Han anket til Trygderetten, som i kjennelse 20. april 2018 henviste saken til videre behandling i Nav uten å oppheve Navs vedtak, jf. trygderettsloven § 21 fjerde ledd siste punktum. Henvisningen er begrunnet med at brukers medisinske tilstand må belyses nærmere før det kan tas stilling til hans rett til arbeidsavklaringspenger. Sakskostnader ble ikke tilkjent med den begrunnelse at det ikke foreligger en endelig avgjørelse som er til gunst for den ankende part.

Advokaten klaget på vegne av bruker til ombudsmannen. I klagen anførte han at saken var mangelfullt utredet av Nav. Vedtaket skulle derfor vært opphevet og så henvist til ny behandling med den konsekvens at sakskostnader skulle vært tilkjent, jf. trygderettsloven § 29. Det ble anført at Trygderettens nye praksis med ikke å tilkjenne sakskostnader i et slikt tilfelle var i strid med regelverket.

Våre undersøkelser

På bakgrunn av klagen fra advokaten tok vi spørsmålet om sakskostnadsdekning opp med Trygderetten av eget tiltak og på generelt grunnlag herfra. I brev 19. oktober 2018 ble Trygderetten bedt om å redegjøre for sitt syn på om en kjennelse som går ut på henvisning uten opphevelse, også kan anses å være «til gunst» for den ankende part med den konsekvens at sakskostnader etter trygderettsloven § 29 skal tilkjennes.

I brev 22. november 2018 redegjorde Trygderetten for sitt syn på saken, se nedenfor. Advokaten er gitt anledning til å kommentere Trygderettens svar.

Ombudsmannens merknader til saken

Av trygderettsloven § 21 fjerde ledd siste punktum fremgår det at retten kan henvise en sak uten opphevelse «dersom det er grunnlag for det». Et spørsmål er om denne henvisningsformen innebærer eller kan innebære at «kjennelsen er til gunst» for den ankede part etter sakskostnadsregelen i trygderettsloven § 29 første ledd. I så fall fremstår en slik avgjørelse sakskostnadsmessig å være av så å si samme karakter som mange vedtak Trygderetten opphever og henviser til ny/ytterlige behandling.

Trygderettens redegjørelse viser at anvendelsen av slutningsformen henvisning uten opphevelse er noe videre enn typetilfellene som er nevnt i Prop.139 L (2014-2015) punkt 12.5.1 på side 76 og i merknadene til § 21 på side 108. Det ene typetilfellet der er avvisningssaker hvor det gis oppreisning for oversittet ankefrist, og saken ikke er realitetsbehandlet av Nav. Det andre tilfellet der er saker om tilbakekreving for å sikre at foreldelse ikke inntrer. Det fremgår også at Trygderetten har få saker som faller inn under disse tilfellene, og at slutningsformen generelt er anvendt i et svært lavt antall saker.

I Trygderettens interne kontorrundskriv om fri sakførsel og sakskostnader er det ene typetilfellet om oppreisning for oversittet ankefrist nevnt. Det er gitt uttrykk for at et slikt tilfelle ikke kan anses å være til gunst for den ankende part under henvisning til merknadene til sakskostnadsregelen i § 29 på side 111 i proposisjonen. Videre fremgår det av Trygderettens svar at slutningsformen også har vært brukt i en del tilfeller der vedtaket kunne ha vært opphevet og saken henvist til ny behandling.

Om Trygderetten henviser saken uten å oppheve ankemotpartens vedtak, innebærer ikke det etter ombudsmanns syn nødvendigvis at kjennelsen ikke kan være «til gunst» for den ankende part. Spørsmålet kan ikke besvares generelt, men sakene må vurderes konkret. Det vil være naturlig at det utvikles en retningsgivende praksis for ulike henvisningstyper uten opphevelse. Enkelte sakstyper der en henvisning tidligere medførte en opphevelse, bør antagelig fortsatt kunne anses å være «til gunst» selv om kjennelsen ikke inneholder en opphevelse.

Konklusjon

En kjennelse fra Trygderetten som henviser saken til videre behandling uten å oppheve vedtaket, vil kunne være «til gunst» for den ankende part etter trygderettsloven § 29. Sakene eller sakstyper må vurderes konkret.

Ombudsmannen har tatt til etterretning at Trygderetten i lys av henvendelsen herfra vil drøfte internt anvendelsesområdet for den aktuelle slutningsformen, og hvordan sakskostandsspørsmålet bør løses.

Det er ikke tatt stilling til om den konkrete klagen som lå til grunn for den generelle henvendelsen på eget initiativ herfra, skal undersøkes nærmere. Nå vil det bli gjort om kort tid. Etter den forståelsen som foreligger mellom Trygderetten og ombudsmannen, vil saken i så fall bli tatt opp med Arbeids- og velferdsdirektoratet. Trygderetten vil bli holdt orientert om en eventuell undersøkelse.

  • Forside
  • Uttalelser
  • Sak om ansettelse – spørsmål om forbigåelse og saksbehandlingsfeil

Sak om ansettelse – spørsmål om forbigåelse og saksbehandlingsfeil

Saken gjelder påstand om saksbehandlingsfeil og forbigåelse ved ansettelse ved en utenriksstasjon. Klager mente at språktestene ikke var gjennomført likt for ham og den ansatte, og at han var forbigått ved ansettelsen.

Ombudsmannen har ikke rettslige innvendinger mot gjennomføringen av språktestene eller vurderingen av kandidatenes kvalifikasjoner. Klager kan heller ikke sies å ha blitt urettmessig forbigått ved ansettelsen.

Sakens bakgrunn

A søkte høsten 2017 på en stilling ved en norsk utenriksstasjon. Han ble innkalt til intervju sammen med én annen søker, men han ble ikke innstilt til stillingen.

I klagen til ombudsmannen anførte A at det var begått saksbehandlingsfeil knyttet til gjennomføringen og vektleggingen av en språktest som ble utført av et annet forvaltningsorgan. Han mente seg også bedre kvalifisert enn søkeren som ble ansatt, og anførte at vektleggingen av den mangelfulle språktesten hadde ført til at han ble forbigått.

Våre undersøkelser

Etter en gjennomgang av klagen og innhentede saksdokumenter tok ombudsmannen opp saken med Utenriksdepartementet. Vi spurte om hvordan språktestene ble gjennomført for de to kandidatene, og om Utenriksdepartementet og det andre forvaltningsorganets roller i vurderingene av testresultatene.

Departementet svarte at både klager og den ansatte hadde søkt på en tilsvarende stilling med et annet tjenestested i oktober 2016, og i den forbindelse gjennomført en muntlig og skriftlig språktest. Testene ble ansett å være gyldige da de begge søkte på stillingen igjen ett år senere. Klager ba imidlertid om å bli testet på nytt, og han fikk anledning til å gjennomføre en ny muntlig test. En ny skriftlig test ble ikke gjennomført. Dette fordi muntlige språkferdigheter ble ansett å være klart viktigst for stillingen, og fordi det vil være mulig å få assistanse med det skriftlige arbeidet. Den andre søkeren som ble innkalt til intervju, og som senere ble innstilt, hadde også gjennomført språktestene i 2016. Hun valgte ikke å ta testene på nytt.

Videre forklarte departementet at det er det andre forvaltningsorganet som foretar språktestene, og at vurderingene av språktestene meddeles departementet i innstillingen. Det gjøres skriftlige nedtegninger av søkernes prestasjoner under testene.

I sine merknader til departementets svar skrev klager at han ikke var kjent med at språktesten fra 2016 ble ansett å være gyldig i denne søknadsprosessen. Han var ikke enig i at det var han som hadde bedt om å få gjennomføre språktesten høsten 2017. Klagers merknader er sendt departementet til orientering.

Ombudsmannens syn på saken

1.   Behandlingen av ombudsmannens henvendelser

Innledningsvis finner ombudsmannen grunn til å påpeke at departementets behandling av ombudsmannens henvendelser ikke har vært tilfredsstillende. Saksdokumentene ble oversendt tre måneder etter at ombudsmannen først ba om å få dem tilsendt, og oversendelsen inneholdt ikke alle dokumentene. Heller ikke svaret på ombudsmannens undersøkelse ble sendt innen fristen som var satt herfra.

Ombudsmannen er avhengig av forvaltningens samarbeid for å kunne utøve sitt virke. Dette har stor betydning for borgernes tillit, både til forvaltningen og til ombudsmannen. Dersom fristene i ombudsmannens henvendelser er for knappe, er det mulig å be ombudsmannen om fristutsettelse.

2.   Rettslig utgangspunkt i ansettelsessaker

Målet med en ansettelse er å finne frem til den søkeren som etter en samlet vurdering anses best kvalifisert for stillingen. Vurderingen tar utgangspunkt i de kvalifikasjonskravene som er angitt i utlysningsteksten, samt eventuelle lov- og avtalefestede krav. Andre viktige momenter er utdanning, praksis og personlig egnethet. Det sentrale hensynet bak kvalifikasjonsprinsippet er å sikre at forvaltningen rekrutterer personer med best mulig kompetanse til å utføre de oppgavene som hører til stillingen.

3.   Gjennomføringen av språktestene og kvalifikasjonsvurderingen

Departementet har opplyst at klager og hun som ble ansatt i stillingen gjennomførte muntlige og skriftlige språktester på lik måte i forbindelse med en tilsvarende søknadsprosess i 2016, og at klager, etter å ha bedt om det, fikk gjennomføre en ny muntlig test i forbindelse med denne ansettelsesprosessen.

Klager har på sin side gitt uttrykk for at han ikke var klar over at språktestene fra 2016 ble brukt. Av saksdokumentene ombudsmannen har fått tilsendt, fremgår det ikke om klager ble opplyst om at resultatet av de tidligere språktestene ville bli brukt ved denne ansettelsen. Klager har lagt frem en e-post fra det andre forvaltningsorganet hvor han ble innkalt til intervju. I e-posten står det at det ville bli avholdt muntlig og skriftlig språktest i etterkant av intervjuet. Det er derfor uklart om hva som opprinnelig var tiltenkt. Det ser imidlertid ikke ut til å ha vært avgjørende for utfallet av saken.

Det andre forvaltningsorganets vurdering av klagers resultat på den muntlige testen han gjennomførte høsten 2017, var at han viste «(v)esentlig fremgang siden sist i uforpliktende samtale». Dette illustrerer at det er mulig å forbedre sine språkkunnskaper på ett år, og at det fremstår som riktig at klager fikk gjennomføre en ny muntlig test. Ombudsmannen tar til etterretning departementets forklaring på hvorfor det ikke ble funnet nødvendig å avholde en ny skriftlig test for den aktuelle stillingen. På denne bakgrunn har ikke ombudsmannen innvendinger mot hvordan språktestene ble gjennomført.

I utlysningsteksten var det stilt krav til god skriftlig og muntlig fremstillingsevne i to bestemte språk. Klager ble etter den nye testen fortsatt rangert som «svak» i det ene språket. Den ansatte hadde fra testene året før allerede fått resultatet «god» både muntlig og skriftlig i det samme språket. Ombudsmannen har fått tilsendt vurderingsskjemaet som ble utarbeidet av kandidatenes språkkunnskaper, og klager har også fått se dette. Ombudsmannen er med sin skriftlige saksbehandling ikke egnet til å overprøve den konkrete vurderingen av kandidatenes språkkunnskaper.

Klager har fremhevet at departementet unnlot å innhente skriftlig dokumentasjon på testene fra det andre forvaltningsorganet, og derfor ikke fikk avdekket den mangelfulle språktestingen. Ombudsmannen kan ikke se at det har hatt betydning for saken. Heller ikke det faktum at det var et annet forvaltningsorgan, og ikke departementet som sto for språktesten, har ombudsmannen innvendinger til. Det vises til at stillingen i hovedsak synes å være en fagstilling, men at den er administrativt underlagt utenriksstasjonen. Ansettelsen har derfor skjedd som et samarbeid, hvor representanter fra begge forvaltningsorganer har vært involvert i prosessen.

Klager anførte i klagen til ombudsmannen at han var bedre kvalifisert enn den ansatte, fordi han har bedre formell og reell kompetanse enn henne. Denne anførselen har ikke vært en del av ombudsmannens undersøkelse overfor departementet. Gjennomgangen av saksdokumentene viste at den ansatte ser ut til å oppfylle de formelle kvalifikasjonskravene. Klager fikk ikke et godt nok resultat på språktestene, og han ble derfor, i tråd med utlysningsteksten, ikke funnet formelt kvalifisert for stillingen.

Den gjennomgangen ombudsmannen har foretatt av saksdokumentene, gir ikke grunnlag for rettslige innvendinger mot departementets og det andre forvaltningsorganets vurdering av kandidatenes kvalifikasjoner. Klager kan følgelig heller ikke sies å ha blitt urettmessig forbigått ved ansettelsen.

Konklusjon

Ombudsmannen har ikke rettslige innvendinger mot hvordan språktestene har blitt gjennomført eller vurderingen av kandidatenes kvalifikasjoner.  Klager kan ikke sies å ha blitt urettmessig forbigått ved ansettelsen.

  • Forside
  • Aktuelt
  • Påmelding lanseringsseminar – Sivilombudsmannens årsmeldinger

Påmelding lanseringsseminar – Sivilombudsmannens årsmeldinger

Ved offentliggjøringen av Sivilombudsmannen årsmeldinger blir temaene møteoffentlighet og tvangsmedisinering. Tid: 28. mars kl 8-10. Sted: Det Norske Teateret, Oslo

Seminaret arrangeres i Det Norske Teateret, Bikuben, 28. mars kl. 08:00–10:00.

Meld deg på her.

Arrangementet vil også streames her og på Sivilombudsmannens sider på Facebook.

Tema:

  • Møteoffentlighet
  • Tvangsmedisinering

Program:

08:00–08:30 Dørene åpner – lett frokost, kaffe og te

08:30–09:00  Velkommen ved sivilombudsmann Aage Thor Falkanger og leder av Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité Dag Terje Andersen (Ap)

09:00–09:15  Møteoffentlighet: Hva er et møte, når kan det lukkes, og hva er sammenhengen med innsyn i elektroniske kalendere? v/seniorrådgiver Åse Bækkevold Kloster

09:15–09:30  Tvangsmedisinering i psykisk helsevern v/sivilombudsmann Aage Thor Falkanger

09:30–10:00  Debatt om tvangsmedisinering:

 Kari Paulsrud, advokat

 Arne Vaaler, professor v/Institutt for psykisk helse St. Olavs Hospital

 Mette Ellingsdalen, We Shall Overcome (WSO)

 Vårin Hellevik, Helsedirektoratet

 Debattleder: Jon Wessel-Aas

10:00 –  Slutt